邁向自由經濟島
發布日期：2013-03-11
文：林建山博士
2013年1月16日行政院政務會談會商「自由經濟示範區計畫」草案，所共識敲定的自由經濟示範區發展願景，是結合台灣的地理位置、先進技術、語言文化與台商經營優勢，打造五大示範區，將這個經濟發展特區打造成「亞太產業創新整合中心」、「新世代國際物流中心」、「國際人才培訓中心」、「亞洲重症與觀光醫療中心」及「農產品加值運銷中心」等五大具特色的區域產業中心，未來進駐的產業將不會祇有僅僅侷限在這五大類型產業，最終目標是將整個台灣全島發展成為「亞太自由經貿中心」，在2020年前加入TPP(跨太平洋夥伴協議)。
目前「自由經濟示範區」選擇在高雄都會區優先推動，至於其他示範區，則將在「自由經濟示範區條例」特別法完成立法後，由中央政府規劃辦理。經建會已經完成自由經濟示範區條例草案，接下來將移交給經濟部負責推動，經濟部將在下一會期送進立法院審議，期能得到立法院朝野黨團的共同支援，而讓「自由經濟示範區條例」特別法之法案，可以順利通過。
讓台灣最終成為充分對外開放的世界級自由經濟體
今日台灣所要面對的挑戰，遠較1992年台灣初次提出「亞太營運中心」時所面對的情境更為嚴峻，而所受到全球化、自由化的擴大加深市場開放之外來壓力，也遠遠超過當時，台灣本身產業經濟轉型的急迫緊要性，則尤其更勝於當年。
1992年由時任經濟部長蕭萬長所啟動的台灣發展亞太營運中心規劃，是要宏圖大展地同時推動六大中心，包括製造中心、海運轉運中心、航空轉運中心、金融中心、電信中心和媒體中心。不過，今天政府所要推動的自由經濟示範區構想，著重強調的是，對外市場的自由開放，以及擴大區域經濟整合，基本上已大大迥異於1992當年先期亞太營運中心的構想與規劃。
2011年馬英九總統要求經建會規劃「黃金十年」方案，預定黃金十年到最後一階段願景所達成的經濟社會樣貌，就是真正讓台灣變成為一個充分對外開放的世界級自由經濟體，也就是要透過各種法規鬆綁與重建，讓各種生產要素都能自由移動，發達經濟生產力，高效增進國家競爭力。
自由經濟示範區的推動發展，既是將黃金十年的最後一個階段，提前到現在來先行試點，則自由經濟示範區之實現，當然是台灣脫胎換骨的一個契機，更有可能會因此而貫通「ECFA→自由經濟示範區→TIFA→FTA→TPP→自由經貿島」的台灣政經發展路徑圖；其所得發展結果，當然對於日後台灣之擴大研商談判FTA協定、加入ASEAN10+6、積極參與RCEP，以至於參與由美國主導發起的「跨太平洋夥伴」(TPP) 協定，都能更有效創造出務實的具體條件。
自由市場開放與法規鬆綁之突破性機制特色
自由經濟示範區計畫具有「市場開放」、「法規鬆綁」與「行政效能提升」等三大機制特色：在市場開放方面，尤其針對大陸來台的投資、服務及商品貿易上，在自由經濟示範區內將作更大幅度的自由開放；在法規鬆綁方面，則包括勞動力聘僱利用、土地取得與區分使用、租稅捐賦類項與稅率負擔程度的鬆綁放寬。依自由經濟示範區計畫之規劃，政府將讓示範區內的投資者，都能獲得必要的稅負優惠，尤其針對於鮭魚返鄉回流投資的台商，祇要願意投資更高附加價值的產業，並且大量聘用本國勞工者，都可獲得個人及企業海外所得最低稅賦的減免待遇與鼓勵；在行政效能提升方面，由主管部會設置單一視窗(single window)，採取現代政府「一站到位服務政府(one-stop shops)」之積極施政作法，讓各部會管轄事項之服務，通通集中到一個站點進行「一次服務」，而毋庸讓進駐投資廠商，奔波各部會，尋求「上千個核章」的程序性折騰。
期待化解台灣投資營商條件崩壞的惡性循環
現今正當全球貨幣寬鬆、資金氾濫成災之際，但是台灣所能吸引到的FDI 及本國企業投資，竟然反而較既往30年情況以至亞太區域鄰近國家都更形相對落後，也造成了台灣國民薪資待遇20年停滯，且普遍存在嚴重的「相對赤貧感」。這種情勢的形成，主要是台灣之資本投資報酬率，在過去20年已然逐年偏低，甚至於根本無法跟中國大陸相比，(外資在中國大陸的投資報酬率，直到2011年都仍可以維持在8%以上水準)，更加上過度干預規制，惡化了「對內勞動保護主義」，造成國際資金進出障礙之相對偏高，又有逐年擴大增高的非理性之環保抗爭與無饜的社區回饋金需索等，也造成了整個台灣投資營商條件的崩壞，益使投資退縮情勢陳陳相因，而更加惡劣；正由於投資率偏低，政府稅收劇減，公共債務高築，益發使得馬政府繼李扁鎖國政策之後，更加不敢擴大公共投資與建設以有效刺激景氣，反而在加緊擠縮撙節的結果，祇有以擴大稅項、調漲公共費率之價格，以挹注彌補國庫之不足；在這種態勢情境之下，民間部門企業為了避免尾大不掉，也就越發不敢擴大資本支出，形成投資意願不足之惡性循環結果，祇會肇致社會資金之普遍過多投入房地產以及農糧食材、工業原料之投機事項，在2011年之後，面對國際大環境變化的內冷外熱現象，讓台灣社會竟然繼續深受就業機會不足，以及民生物價節節逼升之苦。
自由經濟示範區計畫之提出，當然最有可能確實改善當前台灣所面對的經濟發展僵局，有效解決投資不足，就業機會不足，對外經濟市場開拓性不足的基本障礙與問題。
第一是，藉由自由經濟示範區計畫之推動，提高廠商在台灣營運之資本投資報酬率，同時擴大引進具有世界級品牌價值之外資、台商與陸資企業：以製造業為基礎的自由經濟示範區，固然容易彰顯施政成效，但其資本投資報酬率，在全球代工激烈殺價競爭之情勢下，必然無法提高；為求長遠之計，引進具有世界級品牌價值之外資、台商與陸資企業，其口袋較深且其一般加值率較高，一方面可以因此立刻為台灣的中高級人才，籌謀更多更好的就業機會，同時有效運用兩岸之互為加工腹地，亦可以創造雙贏的產銷供應鏈加值以及實體物流加值之綜效，另一方面可以因此促使中、低階之勞工與本、外勞脫鉤之類問題，都得以迎刃而解。
第二是，藉由自由經濟示範區計畫之推動，消解「對內勞動保護主義」，排除國際資金進出之行政障礙：其實資金以及勞動力之自由開放與高效率流動性，是當今全球經濟市場交互投資之最主要誘因之一，暢通無阻之資金與勞動力流通管道，確實關乎自由經濟示範區計畫推動深化之成敗。如何先以ECFA海峽兩岸合作協議為基礎平台，用以擴大這兩個關鍵性的總體經濟要素之自由開放，來醞釀構築未來擴大FTA談判、參與RCEP協定，以至加入TPP協議之更大可能性。
第三是，藉由自由經濟示範區計畫之推動，有效改正非理性之環保抗爭與日增無饜的社區回饋金需索之惡劣環境條件：對具有世界級品牌價值之外資、台商與陸資企業的擴大招商，在實際引進之後，所第一個要面對的關卡挑戰，就是剛性環保法令制約下之環境影響評估過程，以及舉世所無的「環評委員會至尊的絕對否決權」，特別是以製造業見長之鮭魚返鄉回流投資之台商，勢必要首當其衝。至於，日增無饜的社區回饋金需索問題，馬政府當然也希望自由經濟示範區計畫之推動，可以因此而有最佳的解決方法。
推動發展五大具特色的區域產業中心
行政院之自由經濟示範區規劃，是以自由經濟的觀點，冀望達成「參與區域經濟整合」、「提升國家競爭力」與「釋放企業活力」等三大目標；因此，在自由經濟示範區內，將放寬國內市場投資限制，配合土地、勞力與租稅的法規調適，以創新製造、高階服務與農產加值的角度，打造台灣成為「亞太自由經貿中心」，包括「亞太產業創新整合」、「新世代國際物流」、「國際人才培訓」、「亞洲重症及觀光醫療」以及「農產品加值運銷」等五大產業中心。
五大產業中心的規劃，考慮到台灣既有的產業、區位、人文等客觀優勢，配合國內法規調適與投資限制解除等主觀條件，在營運模式及發展條件上，都以具體可行為目標：
第一，亞太創新整合中心之發展，強調台灣扮演歐美日先進國家技術投入與大陸產品加值的中介平台，透過智財布局與技術認證，發展台灣成為技術創新與商品加值的整合重鎮；
第二，新世代國際物流中心之規劃，在於解決既往台灣物流中心發展經驗瓶頸，而採取不同於過去保稅區之定位方式。新世代國際物流中心規劃於區內設置海運快遞專區，以便捷海上運輸，強化兩岸之間供應鏈的無縫連接；發展多國拆併櫃轉口業務，以全面帶動連結國際貨源；另一方面，自由經濟示範區亦將以新的貨物控管制度配套，拉高運作彈性，以降低貨物流通的營運障礙，帶動自由經濟示範區內外的產業串接加值，可使台灣重新成為新貿易時代的東亞加值核心。
第三，國際人才培訓中心，則著眼於台灣發展經驗與技術的傳承，提供海峽對岸及東南亞國家之人才培育訓練管道，不僅可以提升台灣在東亞地區地位，更有助於台商之亞太區域市場策略大布局。國際名校來台設置分校或學程，則祇是輔助配套措施，並非國際人才培訓中心之發展重點。
第四，國際重症及觀光醫療中心規劃，開放外國企業投資醫療機構得以在區內經營重症醫療及觀光醫美，應用台灣醫療技術與價格之優勢，以充分發揮台灣豐富的觀光資源，並帶動相關產業發展，解決桃園國際醫療專區既見的發展困境。
第五，農產品加值運銷中心的利基，在充分發揮台灣農業的技術、兩岸契作以及ECFA的零關稅優勢，兩岸農產品於台灣自由經濟示範區加值後，得以「台灣品牌」行銷世界、回銷中國大陸，展現台灣農業的創新營運模式。
另有關自由經濟示範區內檢討土地取得、租稅待遇與勞動條件之法規調適鬆綁，主要是秉持「推動投資與貿易自由化及國際化，便捷資金、貨物、人員及技術之暢通，以提升國家競爭力」之原則，有利於產業的長期結構調整，以營造良好投資環境。
採取比較寬鬆自由的區內引進產業類項之抉擇
至於對未來「自由經濟示範區」的區內引進發展之產業類項抉擇，依行政院的規劃，目前仍然是採取比較寬鬆自由的「大方向下授權」之施政作法，可任由主政的都會城市之地方政府，在其所主導開發營運的示範區內，既可以建置五大具特色的區域產業類項之單一產業中心，也可以建置兼籌數個特色產業類項之複合產業中心；同時，對於引進產業廠商之規模，並不作太多太操作性的細部限制，祇要是回流台灣投資的台外資企業，有進駐意願者，就都可以被歡迎進駐。
前副總統蕭萬長就認為，台灣有很好的地理區位優勢，加上完整的產業鍊、豐富的人文，一旦現在政府的「自由經濟示範區」計畫，予以再開放法規之鬆綁，就等同於給這項政策發展，有了一個極大的發揮空間，譬如像是人才發展學習訓練中心，為亞太地區乃至其他開發中國家，訓練培育其所需要的產業、金融人才，甚至是EMBA高管人才等之「人立發展服務業」，就是不錯的，具有前瞻性的新興競爭力特色產業類項。
不過，政府規劃的這項「自由經濟示範區」計畫，已將「金融中心」排除在規劃之外；主要的考量是，示範區是實體的，不是虛擬的；金融服務業等「總體經濟產業」與製造業及其關聯的實物經濟產業類項之「個體經濟產業」，彼此存在相當差異性：「個體經濟產業」可以設定區域空間的規範限制，使其不致有「失序波及擴散」之虞，易於作到公共行政措施之良善管控；但是，「總體經濟產業」如金融服務業等，則不然，由於金流難以掌控，一旦在自由經濟示範區進行任何「示範」，即等同於對台灣全區之完全開放，現行的任何公共行政措施都無法有效規制總體經濟產業類項活動之「越區跨區到處跑」的。
在自由經濟示範區內的租稅優惠
自由經濟示範區的租稅政策工具鬆綁，將就幾個重點構面，予以突破放寬：
第一項租稅政策工具鬆綁，在於海外獲配股利盈餘之匯回，可以免除其在最低稅負制之課稅，也就是可以免稅：為了增加海外台商鮭魚返鄉回流投資者願意進駐自由經濟示範區的投資誘因，自由經濟示範區的特別法制，將從寬認定這一類型台商，其在海外所獲配的股利或事業經營之海外盈餘，若果匯回自由經濟示範區內，進行再投資、增僱一定比例員工人數、創造在地勞動力之就業機會、促進投資並創造稅收，就可以不納入最低稅負稅基，而免除其原本在最低稅負制應須有之課稅。財政部傾向同意。
第二項租稅政策工具鬆綁，是對於流入自由經濟示範區內的貨物，其銷售額之10％，可以享受「免營所稅」之優惠。未來新世代自由貿易港區之商品貨物，其流入區內者，在銷售額10％之部分，可以享受免其營所稅之優惠，行政院並研議針對「未分配盈餘加徵10％」之租稅部分，亦予以鬆綁免徵。
第三項租稅政策工具鬆綁，是自由經濟示範區內的自由化內涵，將包括土地、租稅與勞動法規的調適鬆綁，對於區內人流、物流、金流及技術暢通，都同時予以法規及租稅規模之充分配套鬆綁，用以增加自由經濟示範區內的投資吸引力，使能具體促進產值增加，調整產業發展結構、創造就業機會，並能務實接軌國際。
第四項租稅政策工具鬆綁，是針對稅式支出與創造就業機會的連結，給予更加有利的租稅工具配套，讓進駐區內的所有企業均可享受；至今其適用的前提與條件，猶待行政院主政部門的進一步具體設計規劃。
區內廠商聘僱勞工的彈性 祇作極小幅度鬆綁
勞政主管機關對於讓自由經濟示範區內的廠商聘僱勞工，給予更有彈性的鬆綁一節，採取相當保留態度，祇作極小幅度的退讓，距離真正自由經濟示範區的政策目標，仍然相當遙遠。
首先是，對於廠商更有彈性聘僱勞工的定期契約適用期限，採取較為緊縮的規範：針對經建會2013年1月16日所提出希望將區內廠商聘僱勞工的定期契約，從1年延至3年，並可續簽兩次契約至9年的建議，勞政主管機關為了保障勞工權益，祇原則同意放寬至3年，如有任何再延長之要求，就必須以聘用初次就業青年或中高齡者為限，且必須經過勞政主管機關之同意；勞政主管機關祇同意自由經濟示範區內廠商聘僱勞工的定期契約從1年改為3年，而不同意可經續簽而得以延長至9年，這當然嚴重減低了自由經濟示範區的競爭力，也大大減損了可以吸引回流台灣投資廠商的魅力。
其次是，勞政主管機關也提出自由經濟示範區內廠商彈性聘僱勞工的三項前提條件：第一是，區內廠商聘僱的勞工，不能使之過勞；第二是，區內廠商的勞工聘僱，不得有拉低國內整體薪資水準的作為；第三是，區內廠商的勞工聘僱，應有積極雇用本勞的激勵機制措施。
其三是，勞政主管機關也同時提出「區內區外一致化」原則之建議，對於自由經濟示範區內廠商的勞工聘僱，應該是以修訂勞基法定期契約規範之方式為之，而不是循從訂定自由經濟特區特別法的方式，而改變正式法律之規範原則。事實上，勞政主管機關的這項原則性主張，等同於投了馬團隊「自由經濟示範區」政策措施一張反對票。
至於勞動力供給之開放，自由經濟示範區內的產業外勞引進數量決以40％為上限，對定期契約工之鬆綁亦有所軟化，但為免濫用派遣人員，壓低勞動條件，定期契約僅可放寬到一次簽3年，雇主若要延長，需先得到主管機關認可。
基本上，這項看似政府對外人及台商回流台灣投資所釋出的一項利多政策，但卻是不具實惠的「為德不卒」的半利多措施，對於促進回流投資的實際效應，必定大打折扣。
等同施予鮭魚返鄉回流投資廠商一項實質懲罰
「外勞鬆綁」本是在現況階段一項促進外人來台投資及台商回流投資的重要獎勵機制，但主其事的勞委會卻認為，開放外勞「並非解決台灣經濟問題的唯一解藥」；因此在這項馬政府的重要激勵措施之上，額外要求附加一項加重負擔的條件，即針對回流投資廠商每在引進外勞的加額配比部分，額外加徵「附加就業安定費」，用以當作交換外勞配額提高的籌碼，共分為5%、10%、15%三級，各1,000至3,000元不等，另需按每增額一名外勞，就業安定費每月就得依員額數加碼附加徵收每人新台幣2,000元到6,000元的「外加就業安定費」，也就是說，每增加一萬名外勞引進，則各該廠商要增加付出2,000萬元到6,000萬元的準「附加稅捐(surcharge)」。
勞委會的加扣稅捐的主意，乃建立在整個國家社會引進外勞是有「既定配額」的基礎上，在「額度」不得變動的前提之下，則外勞需求者廠商必須透過「公開競標」(open bid)方式，去競取所須晉用的外勞數額，也就是要讓需求廠商，必須用加碼鈔票以換取加額的人頭；但用鈔票換取的，祇是以體力工為主的人頭，而不一定是差異化的不同技能不同知識之人頭。
勞委會設定這種看似「自由市場機制式」的競標人頭方式，其實質卻是真正增加了財務負擔及社會成本，不啻是施予鮭魚返鄉回流投資廠商的一項實質懲罰。
第一是，外勞引進的總量額度與產業配比，在台灣原本就不是一種市場機制自由運作的產物，反倒是一種勞動保護主義思維下，由主政機關主觀設定的，此與目前整個亞太區域國家外勞占比的平均值11%相比，台灣的4%，顯然是嚴重偏低的，所以現有的外勞引進總量額度，不應該是鐵板一塊；而另基於國家政經情勢變化，原本就應該有彈性收放的莫大調整空間。今天政策上要吸引更多外人投資與台商回流投資，其外勞占比原本就有必要隨經社市場情勢而作適當調節，根本不存在「增額外加」的框限問題。何來必須要由這些外勞需求者廠商，額外透過「競標/競租」方式來取得呢？
第二是，按產業配比及其增加人頭員額數，所每增高10個百分點，就加高一倍以上「附加稅捐」的財務負擔比例(實即是加重懲罰程度比例)，其水準的取決，既不是來自於公開市場決定，也不是廠商之間自由競價決定，而是由主管機關的主觀判斷所裁定的，完全不具有為勞委會出餿主意的學者心目中所認知的「競標取量」市場機制存在。
可以清楚看得出來，這項增加外勞引進配比及數額必須以加徵「附加稅捐」（就業安定費率）來重懲重罰外勞需求者廠商的惡政，根本是出自於偏執的「勞動保護主義」意識型態而來：祇看到鮭魚返鄉回流投資的台商，可以多爭取到40%的外勞配額，但完全沒有看到同時可能增加的60%本勞就業機會的創出與保障。
在產業經濟發展政策上 仍然存在諸多大山阻障
細看目前行政院所公布的「自由經濟示範區」特區內涵，預定重點發展的產業類項，包括觀光醫療、產業創新等之促進方式，不免讓人多所疑惑，至少並未提出發展這些產業的發展策略與基本產業政策措施上，究竟作了什麼樣的鬆綁與重建。
就以發展國際觀光醫療產業為例，原本就是桃園航空城特區的重點規劃內容之一，但在醫界「倫理派」的堅持反對在特區內推觀光醫療之下，主管部會的衛生署根本就束手無策、畏縮難前；一年多來衛生署從來不事分析論述，針對究竟在特區內推觀光醫療產業的發展，會對於台灣的醫療資源分配利用、醫師人才的流入流出、醫療倫理觀念的衝擊程度、經濟效益的正負向影響，以至對於國人醫療權益究竟會產生多少移轉改變之類問題，根本就沒有進行過任何深入系統化的辯證與研討，也沒有與社會進行過任何之理性互動溝通，更沒有與工商業部門代表，或專業服務業領袖，進行過任何政策之協調與策略之研議，顯示主管機關首長，在過去不敢、不能突破，卻在今天冀望能夠憑藉這麼一個「自由經濟示範區」特別法的特區保護傘之下，就能夠挾帶過關？這樣的作為方式若為可行，則其實祇是偷天換日，根本算不得是真的所謂的讓台灣的新興產業或國際化服務業得到了脫胎換骨的提升與突破。事實上，馬政府過去許多政策之推不動、進不得，都並不是因為沒有「自由經濟示範區」特別法的特區包裝，而是因為許多主管業務部會首長，根本欠缺前瞻性願景，既沒有使命感，也完完全全沒有足以向社會公開辯證的論述能力。
事實上，還是以國際觀光醫療產業的創新發展為例，台灣的國際觀光醫療產業之所以無法具體務實地發展，其根本的原因是，主管部會的衛生署，祇重扮演行政監理機關的角色(regulatory regime)，完全不承擔任何經濟社會產業部門的促進者(promoter)、輔導者(supporter)、或保障者(protector)的角色；特別是，主管部會衛生署在三個構面的強力規制結果，根本使得台灣的醫療服務業，既不能夠發展成為一種產業，無法形成一種自由開放的市場，更不可能形成自有專屬的可以國際化接軌的特色競爭力。
第一是，作為政府監理機關的衛生署，從來就堅持主張任何醫療機構組織，都必須是「非營利機構」、「社會公益機構」或「行政機關作業單位」，從來就不准給予國內醫療事業組織任何得以成為營利性私法人的法人格地位，也就是說，任何類型的醫療機構院所都不得以任何「公司形態」為設立，社會上既沒有營利事業公司型態的「執業廠商」存在，則就不會有所謂「產業」之成形，也不會有所謂「市場」之產生，光有再多醫療機構院所的國家，還是不會有「醫療服務業」的出現的。如果馬政府真的要台灣發展出具有國際競爭力特色的觀光醫療服務業，則從根本上修正現行醫療法一則條文，就可以完全做得到基本法規的「大鬆綁」，立即給予國內醫療事業組織得以成為營利性私法人的法人格地位，不必要等到有了自由經濟示範區的特別立法，才能作得到；其實，今天醫界倫理派反對的障礙，完全不會祇憑一個「航空城特區」改幟為「自由經濟示範特區」，就此煙消雲散的。
第二是，即使在自由經濟示範區的特別立法之下，主管部會衛生署的另一項「數量管制」(quantity control)規定，還是會嚴重壓縮框束了醫療服務業發展的魅力與競爭力；對於國際觀光醫療服務業的從業醫事人員，衛生署的剛性要求是，必須每服務過4個本國人之後，乃得以服務1個外國人，這種硬性的搭配比率限制，一方面等同於綁死了觀光醫療服務業的服務動能及其起碼服務能量，另一方面，在實務上，這種規制條件，根本難以具體落實；這也不啻是，殺死了台灣觀光醫療服務業的國際魅力與國際競爭力。
第三是，衛生署剛性的嚴厲「價格管制」(price control)，使得台灣的觀光醫療服務業，失去了向國際市場開發拓展以及為國家經濟創造外匯的意義與價值。衛生署一向對國內醫療機構院所，都以「最低成本」、「最廉價服務」、「最平民化服務」的意識形態，剛性地嚴厲管控醫療服務價格，包括掛號費、醫師診療鐘點費、藥品費、醫療器材費等等，無一不是如此；就產業經濟運作原理，價格機制(price mechanism)就是市場機制(market mechanism)，主管部會衛生署既然動用了政府有形之手，直接破壞了觀光醫療服務業的基本市場活力與市場機制，則在台灣，不論其在自由經濟示範區之內或之外，都將完全喪失其市場性與市場價值，不啻也同時破毀了觀光醫療服務業的「企業家精神」及其「自由開放市場性」，則其廠商、其產業、其市場，也就失能、失敗了！
若就自由經濟示範區的五大具特色的區域產業中心，所要致力發展的各項重點產業而言，所有觀光醫療服務業所遭遇到的問題與規制障礙，也無一不是其在未來所必然會發生，必然要對應的，特別是服務業類項所要面對的，恐怕比起製造業的，還更加嚴厲。
再者，由於一個國家的產業結構調整、地區均衡發展等政策目標，並不一定祇有透過自由經濟示範區乃得以完成，若馬政府祇是將「自由經濟示範區」計畫視之為一種試驗性質，則在邏輯上是可被接受的。但是，要如何藉由「自由經濟示範區」計畫的達成，來作為加入TPP的試驗階段，恐怕就有較大較多的辯證空間了；因為，TPP的談判議題，將會包括技術性貿易障礙、市場准入、法規與制度、跨境服務、競爭、投資、生態環境、農業、原產地規則、智慧財產權保障、勞工議題、食品安全檢驗及動植物防疫措施、海關合作、電信、工業產品、金融服務、紡織品、管理能力建構、電子商務、政府採購、貿易救濟與商務移動自由等，而這些多數項目問題，幾乎都不是，也不能單憑自由經濟示範區的有限機制與職能，所能夠有效充分試驗進行的，尤其是在「自由經濟示範區」計畫的業務執行可能性、在地民眾反應，以至於地方政府的政治態度等，恐怕都是未來自由經濟示範區當局所必然要面對的莫大考驗呢！
南韓經濟自由區的借鏡
南韓是從2003年開始推動經濟自由區制度，至2010年底共投入85兆5,000億韓圜開發經費，2004年至2010年7月，6個經濟自由區總共吸引了27億3,000萬美元(合約新台幣800億元)的外國人直接投資，占南韓外國人直接投資總額之3.7%；每年則在其國內增加約4萬9,000個新就業機會。
南韓政府2010年首度實施2010年經濟自由區評鑑，有幾項重要發現，值得台灣「自由經濟示範區」計畫之借鏡：
第一、南韓經濟自由區開發進度落後，政策達成率尚待加強：開發面積縮小，由原計畫預計開發面積209.4平方公里，予以大幅減少；開發完成之建築物進駐率低，部分地區開發速度緩慢；松島U-city規劃未充分落實，許多地區地段仍處在初步基礎建設(如填土整地)階段，青羅國際金融中心仍然遙遙無期。
第二、中央機關與地方政府溝通待加強，未依原開發計畫進行：由於經濟自由區係大規模進行土地開發，因此在開發過程牽涉到許多必須與地方政府配合事項，例如土地取得與在地民眾協調等事項，但是，南韓經濟自由區開發計畫推動以來，經常發生中央與地方看法不一致，不易協調情形，這種情況在台灣也很難避免發生；而且南韓各經濟自由區都因外在因素影響，而會自行變更其地方的財源籌措方式，或調整外資專用土地比重，以致造成開發工作完全脫離原先之設定目標。
第三、與境內其他經濟特區之設置目標相互重疊，南韓各經濟自由區域廳之自律性及專業性也普遍不足：由於經濟自由區與境內其他特區(譬如：外國人投資園區)，在吸引尖端科技產業方面，都可能列為其發展政策目標，以致產生「特區發展競爭」直接對立的零和問題，衝擊了南韓經濟自由區的整體招商結果；再者，南韓政府也認為各經濟自由區域廳之自律性及專業性不足，以致不論在管理或服務上的能力仍不足因應企業之需要，例如，專業人士在2010年僅占工作人員的10%，給予中央政府強化介入干預的十足理由。
第四、南韓經濟自由區內之部分地區的開發項目、產業發展等都發生重複重疊問題：南韓經濟自由區原本均規劃有不同的產業園區，以作為各自由經濟區特色發展之區隔，但在計畫實際推動之後，卻發生在各自區內的開發項目或產業發展等，都出現了重複情形，以致造成資源浪費、投資重複、區與區之間相互強烈競爭等失序情形。
第五、基礎設施之支援制度不完整，且未能與地區產業政策相結合：南韓經濟自由區欲達成其既定政策目標，則各種基礎設施(如廢棄物處理等)之支援制度，必須要求齊備完整，否則推動過程中必會發生窒礙難行，結果當然不利於整體經濟自由區之發展；同時，由於經濟自由區內通常都會設定政策性發展某種產業等，例如仁川經濟自由區青蘿地區，原規劃設有研發與尖端科技產業園區，唯因研發與尖端產業所需之人才與原材料、零組件等，皆有其特殊之限制條件，若未能與地區產業政策充分相結合，則在產業發展上，當然就會發生嚴重障礙問題。
第六、單一窗口服務機制，未能全面落實：雖然南韓經濟自由區為一特區性質，部分業務已由中央政府或地方政府直接授權各經濟自由區域廳來處理，但是仍有部分管理權限，還是由中央政府「留中不發」，未能向下授權給予各地方的經濟自由區域廳來執行，以致一直到現在仍然未能有效貫徹真正的單一窗口服務體系。
第七、吸引外國人直接投資的成果不佳，進駐之企業仍以南韓企業為主：南韓現有的六個經濟自由區，在實施七年期間，所吸引到的外資，祇有27億多美元，與原規劃大量吸引外資的目標不一致。其次是，各經濟自由區域的外資吸引獎勵措施，仍然有所不足，與中國大陸、新加坡、香港等國家政府作為方式作一比較，即可發現南韓政府的經濟自由區，所採行的吸引外資獎勵措施，仍有極大的進一步增強之空間，乃足以有效提高外資的投資意願。再者，目前南韓政府對外人投資之管制措施仍然很多，不啻也成為拒斥外資的負向變數；南韓政府對外國人投資之規定，除依WTO及FTA之規定外，仍有許多限制，譬如，南韓政府基於醫療安全等因素之考量，對醫療機構設置及餘盈滙出均有相關管制措施，以致影響外國人投資意願。
南韓現有六個經濟自由區的發展經驗與遭遇到的礙難問題，當然值得台灣推動「自由經濟示範區」計畫的重要借鏡與參考。
政治決定高雄優先推動 但可以延伸擴大到其他都會城市
「自由經濟示範區」的發展目標，並非針對南韓濟州島或仁川，而是台灣的全球經濟戰略，最後走向自由經濟島；先期階段是以小範圍作為試點，用以掌控風險，也對整體產業發展所產生的衝擊較為有限，但是「自由經濟示範區」的發展過程中，應該就會產生一定程度的經濟社會效益，包括增加投資以及創造就業機會等。
「自由經濟示範區」首發區位選擇的決策本身，其實是相當高度政治酌量，也相當的民粹主義取向；行政院履行承諾「由高雄市取得首張入場券」成為「自由經濟示範區規劃」的第一個自由經濟示範區之理由，行政院對外宣稱，乃是因為高雄是原先就已表態承諾要優先推動的城市；但事實上，選擇高雄為第一優先推動城市之首要決策考慮，是政治的，而不是經濟的；主要是因為高雄是相對於北台灣的「南方之都」、綠色地方執政的聖地、在野黨支持者的最密集最核心的鋼鐵基盤所在，化解藍綠南北惡鬥，是馬政府最必須屈服與討好的重點之重點；第一個示範區選擇在高雄，乃基於南北發展平衡的思維，可以藉此讓自由經濟示範區特別法不會受到反對黨抵制；否則光是等待特別法之立法通過，再進行各項軟硬體規劃與建設，可能又是5、6年以後的事，則自由經濟示範區將不可能作為加入TPP之前的試驗區。
事實上，高雄也的確曾經是台灣的經濟櫥窗、成長引擎與指標。高雄港曾經是世界第3大貨櫃吞吐港，祇是近年才退落為全世界第12名，遠遠落後於中國的上海洋山港。引致台灣經濟困境的發生與惡化，其實與台灣藍綠南北對立的發生與惡化，有著最緊密的關聯，因此，欲使台灣經濟回復動能，讓高雄「自由經濟示範區」，能夠成為化解藍綠南北惡鬥的重要藥引，殊極關鍵。而事實上，民進黨籍的高雄市長陳菊也企盼自由經濟示範區會是高雄的「轉型契機」，也是高雄市可以「轉型」的重要槓桿，使高雄在政治及經濟上都可以因此獲得再解放，使高雄市能夠因此引進新興產業、創造就業機會、加速區域發展；也讓陳菊得以因此為她自己爭取到旋轉乾坤的歷史定位；為此，高雄市政府已成立「自由經濟示範區推動小組」。
「自由經濟示範區」計畫既已決定高雄為首發城市，但對於其他都會城市，則還保留得以視「自由經濟示範區」推動發展情況，以及民情意願，未來仍可以再作進一步之擴大延伸規劃，至於這些「其他都會城市」在未來可否考量納入為新的「自由經濟示範區」，其主要之決策重點，應會採取「比較經濟的」思維方法，在於各該都會城市可以發揮當地優勢的特色條件而為定奪。
若果是真正經濟理性之抉擇，其實北部都會，特別是新北桃竹及以「空海雙港」為核心之區域，更具有骨幹結構性、量質效益性與國際市場擴散性，也更能有效達成真正「國際接軌」之十倍速效用價值，才是上上之選擇。
兩岸關係還是決定成敗的關鍵
早在18年前的1995年李登輝主政期間，在時任經建會主委蕭萬長的主導下，推出了「亞太營運中心」計畫，旨在促使台灣發展成為亞太製造中心、亞太海運中心、亞太空運中心、亞太金融中心、亞太電信中心及亞太媒體中心等6大專業中心。但後續發展不盡人意，甚至於無疾而終的最關鍵原因，乃是兩岸關係。
1992年兩岸的「九二共識」，在1993年實現辜汪會談，兩岸關係大為緩和，加以，90年代初期鄧小平南巡講話後，中國大陸掀起新改革開放高潮，經濟蓬勃發展，1992年和1993年台商赴大陸投資掀起高潮，推動兩岸經貿關係快速發展。正是由於兩岸關係的促進，使台灣經濟發展有以中國大陸為主要腹地的更大可能性，成為台灣擘劃「亞太營運中心」計畫的重要背景。後來，隨著李扁鎖國政策的彰顯，兩岸經貿關係深受限縮，亞太營運中心計畫乃戛然中斷。洎至2011年，兩岸關係又一次出現類似上世紀90年代之和諧、和平的大好形勢，馬英九乃掌握此一內外有利機遇，適時提出「自由經濟示範區」計畫。
「自由經濟示範區」計畫，可謂是肇始於美國的跨太平洋夥伴關係協議（TPP）的推動：2011年9月，美國先後拉攏澳大利亞、越南等國參與TPP談判，馬政府也提出「黃金十年內加入TPP」的目標。為積累經濟市場自由開放經驗，使能加速與TPP接軌，「自由經濟示範區」的首發試點，選在高雄等地率先建設。
「自由經濟示範區」計畫引發島內多個縣市的濃厚興趣。高雄市作為欽點參與的直轄市，希望示範區得以金融物流、文創數位等産業為發展重點，將「亞洲新灣區」、高雄多功能經貿園區及區內205兵工廠等公有土地開發，盡納其中，避免淪為另一個勞力密集的加工出口區。截至目前，桃園、台中、新竹、金門等多個縣市，也都公開表示希望能參與自由經濟示範區之建設。
從1995年的「亞太營運中心」計畫發展六大中心，到現在「自由經濟示範區」計畫將台灣建成五大產業中心，馬政府是否能夠避免前車之鑑，固有一系列外在變數之影響，但最為關鍵的，恐怕還是兩岸關係。
目前，中國大陸已經成為台灣最大貿易夥伴、出口市場及投資目的地，中國大陸經濟的轉型發展，對台灣未來當然具有十分重要的影響。然而，出於多方面「自我保護主義」之意識形態限制，台灣至今仍然嚴格限制中國大陸産品進口以及陸資來台，嚴格禁止中國大陸相關人士來台從事專業活動，更遑論開放工作機會。「自由經濟示範區」計畫預計給予中國大陸WTO架構下的國民待遇，但這一規劃已激起反對黨的強烈反彈。可預見的是，這種「逢中必反」的基本態勢不改，則馬政府的「自由經濟示範區」計畫就很難期待會有什麼大開大闔之舉，而得以真正達到「經濟的真正自由開放」，及得以與國際社會「無縫接軌」了。是者，「自由經濟示範區」計畫的願景成效及其後續發展前景，勢必難以樂觀。（作者為財團法人環球經濟社社長兼公共政策研究所所長）
出處： 工總產業雜誌三月號企劃專題
