美邊貿措施之影響與因應
發布日期：2017-08-08
作者：工總國際經貿組組長邱碧英
在過去半年𥚃，新聞媒體每天忙著追蹤川普的一舉一動，尤其是他在經貿政策上的任何動向，雖然大家已慢慢熟悉川式風格，也知道只要川普開口絕對不脫「美國優先」、「美國利益」、「公平貿易」這些口號，但當看到川普提出較具體的貿易政策、貿易措施或主張，還是讓大家瞠目結舌，因為這些措施與主張大大顛覆大家頼以為真理之貿易思潮或毀棄美國二、三十年來，所建置的以美國為中心的世界貿易體制或規則。為了協助業者掌握美國近期的邊境措施主張與內容，工總特於7月20日及21日在北高兩地舉辦「美國邊境貿易措施之影響與因應研討會」，邀請對美國貿易政策研究甚深的中經院WTO/RTA中心副研究員顏慧欣博士及國內專精貿易救濟訴訟案件之禾同法律事務所創辦律師吳綏宇博士，來跟與會業者進行精彩演講與分析。
川普貿易政策重點與基本原則
顏博士開場白即道出川普政策的難以捉摸，渠在5月造訪DC智庫時，美學者明白表示：「現在川普政策，唯一確定的事，就是不確定」，大家都推測川普做的可能比說的要少一些，因為川普的許多主張要落實，必須要有法源依據，但他的許多主張卻缺乏法律依據或基礎，這也就是為何川普在競選時曾主張要對進口貨物立即課徵45%的關稅，或對中墨個別提20%-35%關稅的這些論調，在當選後，便不再提出的原因所在。
在掌握美國邊境貿易措施前，顏博士先回顧了川普貿易政策推動重點與對外經貿的基本原則，顏博士說川普在貿易上採取的所有行動都是為了增加經濟成長、創造就業機會、促進與貿易夥伴的互惠、加強製造業基礎、保衛自身產業的能力，擴大農業與服務業出口。在這樣的原則下，美國的USTR與商務部有四個工作推動重點，包括：一、確保國家主權不受貿易政策影響：對於以往WTO爭端解決裁決對美國不利者，不自動履行，將就是否落實裁決、如何落實及時間點與國會相關委員會進行諮商。二、嚴格執行美國貿易法規：未來將積極使用美國國內法（特別是1974年貿易法）來維護美國利益，例如：貿易法第201條防衛措施、第301條措施。三、使用各種工具促使他國開放市場：透過各種可能的手段鼓勵其他國家給予美國製造商公平、提供互惠的市場進入機會，強烈要求其他國家遵守自由市場原則並加強監管制度，使其更透明。四、談判更新更好的貿易協議：NAFTA、美韓FTA、TPP造成美國工作流失、貿易逆差擴大，必須重新透過新的雙邊協定來增進美國之利益。
美國可能採取的「邊境調整政策」
從前述的原則進一步來看，美國可能採取的「邊境調整政策」，顏博士分析如下；
一、全面提高美國WTO「最惠國待遇」關稅：如果川普想要普遍提高所有產品的進口關稅，依據美國所提交給WTO的關稅承諾表，這項主張，不大有空間，因為美國工業產品的平均「拘束關稅」為3.3%，「實施關稅」為3.2%，也就是說兩者只有0.1%的調整空間，且產品多落在香水、珠寶貴金屬，對於川普一直強調的鋼鐵產品，可說是毫無空間。
二、匯率操縱國之認定：美國財政部在今年4月15日的報告中將中國、日本、韓國、台灣、德國及瑞士列為觀察名單，但依該部目前對於匯率操縱國的認定標準包括：（一）與美貿易順差逾200億美元；（二）經常帳順差相對GDP比重逾3%；（三）政府介入外匯市場規模占GDP比重逾2%，三個條件必須並存才會成立，由於台灣對美貿易逆差不到150億美元，因此逃過一劫。不過因為已符合其中的2項條件，因此仍被列為觀察名單。
三、課徵「邊境調整稅」：川普先前提出的邊境調整稅並非關稅，而是透過課徵「公司所得稅」的新方式來加徵進口產品之負擔，這個規定，是對美國境內公司實施的一種所得稅變革，凡是出口所獲得的企業盈餘不課所得稅，反之則課，亦即如果企業賣進口品且獲利時，則依法應課徵所得稅，後者做法與現今無異，只有前者是對出口的變相補貼，因此，遭到國會強烈反對，因為此不僅涉及違反國民待遇，也可能因此遭致補貼控訴。另外在邊境調整稅中還提出，如果美國企業使用進口品生產時，不可抵扣所得稅，但如果使用國產品時則可抵扣，此一主張與前述相同，同樣可能涉及違反國民待遇及補貼控訴。
四、增加貿易救濟措施之運用：依照現況，美國加強實施貿易救濟措施之機會極大，依美國現行法律其可能實施之措施或已實施之措施包括；
（一）1930年關稅法下的反傾銷稅、平衡稅、337條款、338條款
（二）1974年貿易法下的防衛措施、301條款、122條款
（三）1962年貿易擴張法的232條款調查
（四）1988年的綜合貿易暨競爭力法
在這當中，有國人非常熟悉的反傾銷調查，有近來逐漸升溫的反補貼調查，以及自2001年鋼鐵案後就未再啟用的201防衛措施調查，另外也有備受質疑且高度被討論的232條款調查。由於國內業者較不熟悉232條款調查，因此以下將針對232條款調查進行較詳盡之說明；
232條款
232條款源於1962年美國貿易擴張法，該法自1962年迄今，共發動26件調查，只有其中9件被認定危害國家安全，而最近一次的調查是在2001年，亦即在WTO未成立前且迄今16年前發生的，因此此一調查之使用必須十分謹慎。依照232條款之規定，認定是否有「危害國家安全」須審酌下列各款；
1、國內製造生產足以滿足國防要求；
2、國內產能足以滿足前項要求；
3、國防在目前與可預期的將來皆可獲得必要的人力資源、產品、原物料和其他用品和服務；
4、國內產業發展程度能夠滿足國防需求；
5、進口產品的數量、品質、可用性和特性，足以影響國內產業和產能滿足國防要求；
6、進口對國內產業產生影響，或是過度進口對國內產業造成替代效應，因此導致嚴重失業，政府收入減少，喪失投資、專業技術或生產能力等。
以國家安全之名 對鋼鐵啟動調查
依照川普的「鋼鐵進口與國家安全威脅備忘錄」，美國商務部在今年4月20日開始展開調查，依規定商務部應該在270天內完成調查報告，但各界均預期商務部有可能在8月初即完成報告並作成建議。而可能的建議措施包括：提高關稅、設定進口配額、或鼓勵各國自我設限。
眾所皆知，美國此次發動調查主要是針對中國鋼鐵過剩問題進行開鍘，但利用232條，以國家安全之名啟動調查，兩位講者皆認為，可能會引發極大的貿易爭端，因為美國的國防用鋼幾乎都是自製或是使用德國鋼鐵，且這些進口鋼材與美國國防部皆訂有合約，一旦被認定這些鋼材可能妨害國家安全而課以貿易措施，則可能會立刻被控違約，且極可能被歐盟告上WTO，因為以美國301條款曾被WTO爭端認為，美國不應單方決定貿易對手國是否違反301條款之案例來看，232條款也極可能面臨相同的命運。且美國的國防鋼鐵用鋼量小於0.3%，這麼小的國防鋼鐵貿易量卻要衝擊那麼大的鋼鐵進口，實在說不過去，但吳律師認為川普的行事作為，一向是先攻擊，取得資源後，先做了再說，然後依狀況進行評估影響，再來修正與調整，因此對於232條款之調查，雖然美國各界均知道可能違反WTO規定，但川普為了要展現政績，尤其是當初簽備忘錄時，還邀請美國各大鋼鐵巨頭觀禮，因此，不可能就此罷手，但為了降低衝擊，應該不會採全面提高關稅，而有可能改走配額路線，即要求進口國自我設限或進行雙邊協議給個別配額，但這些措施的力道應該都不會太大，而是採取一個象徵意義大於實質意義的貿易限制措施。
至於反傾銷的部分，可能特別需要注意川普在3月31日所公布的「強化對於反傾銷稅與平衡稅的課徵、及違反關稅法之執行」行政命令。該命令源於川普認為截至2015年5月前，美國仍有進口商欠繳23億美元的反傾銷或平衡稅，因此，美國應該實施更有效的方法，確保追回欠繳的稅款。因此各界應該注意美國新推出的「EAPA」調查(The Enforce and Protect Act of 2015 Section 421-investigation of Evasion of Trade Remedy Laws），為執行此一調查，美國海關已新設「TRLED」單位來加強執行此一工作，未來美國原告、美國進口商之競爭者、美國公會及利害關係人、行政機關皆可透過此一機制，要求海關進行調查，由於啟動門檻低，只要具備「可用理由」( reason available）即可，因此預期未來美國進口商將會備受remedy 措施之干擾，而此一干擾也許會因而減少進口，也未可預知。
出處： 工總產業雜誌569期國際經貿專欄
