檢析產創條例展延和修正的利弊
發布日期：2019-01-21
2019年01月18日 04:10 工商時報 主筆室
產業創新條例預計於今年底即將落日，經濟部日前表示，已研擬最新修正草案，除了既有的4大租稅優惠，都將全數展延10年至2029年之外，其中的研發抵減比例將加碼提高5個百分點。此外，更預計新增5年的人才培訓支出抵減項目，並限定適用對象包括人工智慧、數位化管理、先進製程、區塊鏈等22個領域的技術人才之培訓。
針對此一修法構想，主管官署工業局長呂正華指出，研發投資抵減是鼓勵企業研發的作法，實施之後獲得企業好評。現在要把租稅優惠往後延長10年，就是希望能讓台灣企業升級轉型，以落實5＋2、產業創新的計畫。
工業局能夠回應企業界的期求，並著眼落實蔡總統強力推動的5＋2產業創新計畫，基本上自應獲得肯定。不過，從另一個角度來看，即使產創條例的修法有其必要性，但包括公共政策的研擬，或法律規範的修訂，出發點自然是為了達到某種政策目標，或提供更有效能的遊戲規則。然而，凡事有利就有弊，如何在興利的同時，兼顧不致產生後遺、出現弊端，無疑才是當政者，以及執行者識見與能力的最大考驗。於此，不妨就以此次產創條例的修訂做為案例來分析，探索其中可能出現的弊端與後遺。
首先，就產業創新條例立法的前世今生來做檢驗。現行的產創條例是於民國99年5月完成立法，適用效期設定為從99年至108年底。也正因為今年底產創條例就將期滿失效，在工商企業界的期盼下，經濟部乃順勢規劃2.0版的產創條例，適用效期則比照1.0版從109年至118年。不過，再往前推，99年立法的1.0版產創條例，其實也並非橫空出世，其前世可以上推到最早的獎勵投資條例，以及接續的促進產業升級條例。因此嚴格來講，擬議修訂的新產創條例，可以說是獎勵投資條例的4.0版。這種從1.0一直延續到4.0的立法現象，往好的方面說是其效益可觀，值得與時俱進的修訂存續。但如從另方面來解讀，也可以說是在訂出租稅優惠獎勵的專法後，即使訂出落日條款，但對受惠的企業界卻會產生「奶嘴效應」，以致執政者也只能俯順民意，出現欲罷不能的現象。
其次，檢視2.0版的產創條例，包括研發支出抵減納稅額度比例提高5個百分點，以及新增人才培育支出也可納入營所稅抵減項目，被工業局視為是2.0版的最大亮點。然而，擔心因而減少稅收的財政部則立即提出保留意見，希望經濟部能針對研發投資抵減增加5個百分點的必要性與合理性，提出補充說明。財、經兩部對於透過抵減稅收手段來吸引投資或落實產業創新，出現意見分歧現象，本案其實並非創例。而這種現象不止凸顯各部會都各自有本位的考量乃至堅持，而未來如何調和鼎鼐，則將是政院財經政委的一大考驗。
再者，新版的產創條例增列企業投資在人才培育的支出，也將給予租稅協助。此一新猷，消極可以防止企業人才的外流，積極甚至有助於企業向外攬才，工業局予以納入修正草案，自是可以理解。同時，工業局還匠心獨具的把人才培育的適用對象，限於22個與產業創新有直接關聯的領域，用意無非是避免企業於申報時魚目混珠，甚至濫竽充數。但是從宏觀的角度來省思，未來十年產業創新所需要的專業人才，難道只有這22個領域而已？立法時在採正面表列，最後反而可能出現遺珠之憾，以及採負面表列，以提供新專業領域人才亦得適用，此兩者之間如何取捨，才能獲致效益最大化，後遺最小化，自是對決策者的又一考驗。
最後，採取以提供租稅減免手段當做誘因，固然可望讓政策的推動收興利之效，但興利的同時往往也容易產生搭便車甚至鑽漏洞逃稅的弊病。一個顯著的案例就是由財政部主導修法的「財團法人法」即將於2月上路。新財團法人法的重點，就是在於防堵財團法人成為企業避稅的工具。但即便財政部自詡射出四箭來修改法規，但已經嚐過甜頭的財團法人屆時是否會有魔高一丈的新對策，看來只有待時間來驗證。
而無論如何，卻也顯示公共決策，如何兼顧興利與除弊，才是執政者最嚴峻的考驗。蔡政府兩年半來的銳意革新，卻出現民意低迷的反差，新接棒的蘇貞昌院長能否克服理想與現實的落差，大家不妨拭目以觀。
出處： 中時電子報https://www.chinatimes.com/newspapers/20190118000228-260202
