透視美太陽光電反傾銷調查
發布日期：2014-09-02
文：邱碧英
依照太陽光電協會的統計，2013年台灣太陽能製造業的產值高達1,485億台幣，從業員工更高達2萬8,000人。因此，對於台灣太陽能電池被控反傾銷一事，不管是業界、政府部門或學研單位都不敢掉以輕心。事實上，太陽光電的產業鏈極長，從多晶矽(Polysilicon)、晶碇(Lngot)、晶圓(Wafer)、電池(Cell)、模組(Module)到系統(System)。以這次成為反傾銷大戰的調查標的產品「太陽能電池」來看，全球主要生產國為美國、中國大陸與台灣，中國大陸的產量目前傲居全球第一、台灣第二。由於太陽光電的產業範圍很大，不同業項之產業規模與技術需求也不一，我國的太陽光電產業主要集中在矽晶圓、矽電池、矽晶模組三個產項，而歐美日廠商則多集中在多晶矽、矽晶圓、矽晶模組三個產項，中國大陸的太陽光電產業與歐美日廠商一樣，集中在多晶矽、矽晶圓、矽晶模組的生產。中國由於掌握多晶矽的原料來源，再加上晶圓的技術與產能的提升，其原有意打造屬於自己的完整的產業鏈，卻因美國與歐盟接二連三的反傾銷控訴，打亂了布局。
此起彼落的反傾銷大戰
美國商務部於2011年10月對中國光伏(太陽光電)產品，展開反傾銷與反補貼的「雙反」調查，2012年10月完成調查並做出反補貼及反傾銷終裁，在反補貼部分課徵14.78%至15.97%的平衡稅，在反傾銷部分課徵18.32%至24.14%不等的反傾銷稅，課稅範圍包括：晶體矽光伏電池、電池板、層壓板、面板及建築一體化材料等。
歐盟在2012年7月也對中國光伏(太陽光電)產品，展開反傾銷與反補貼的「雙反」調查，在歐洲的情況遠比美國複雜，因為在歐洲，各個不同的利益團體為了本案互相角力，再加上中國也在歐盟提出反傾銷控訴後進行反撲，最後中國大陸與歐盟達成協議，雙方同意中國可以在限量限價的情況下繼續出口歐盟，但，超出的部分則須繳納47.6%關稅。
印度於2012年，分別對中國、馬來西亞、台灣及美國提告，並在2014年5月公告，台灣必須繳交每瓦0.59美元的反傾銷稅。
美國的SolarWorld在2013年12月再度發動控訴，針對中國大陸及台灣的太陽光電產品提告，這次控告的範圍更大，包括矽晶光伏電池及其組成之模組、層壓版、面板，無論是否完全或部分組裝成其他產品，也包括C-Si 光伏電池及以涉案國產製之晶柱、晶圓或電池半成品為材料，在第三國完全或部分產製之光伏電池，全部包括在內。
峰回路轉的美國案
大家都知道，北美市場一直以來都是太陽能廠商兵家必爭之地，中國在2012年時被美國課雙反的稅率加總起來，天合為34.29%、尚德為43.92%、其他為39.72%，入境的現金保證金分別為天合23.75%、尚德33.38%、其他29.18%，這也就是台灣廠商所理解的，中國大陸在2012年的平均稅率約為30%的由來。
2014年6月美國商務部先公告了中國大陸廠商新案反補貼初判稅率從18.56%到35.21%不等之稅率。7月份商務部進一步公告中國大陸新案的反傾銷稅率從26.33%到58.87%。於此同時也公告了台灣廠商的反傾銷稅率，台灣的茂迪獲判44.18%的高額稅率，昱晶為27.59%，台灣的其他廠商則獲判35.89%的反傾銷稅，各界對於如此高額的反傾銷稅，咸感不可思議與難以接受。由於美國的調查方式，係以指定應訴為主，即由商務部依照進口資料與受調國主要出口商的因素綜合研判，選定調查對象，其他的出口商基本上很難爭取美國商務部給予個別問卷(稅率)的機會，但如果商務部所選定調查的對象拒絕應訴時，通常會被課予「最佳可得事實」之懲罰性稅率，而那些未被選中之受調國出口商，基本上只能被動的接受商務部所選定的調查對象的加權平均稅率。
由於美國商務部所裁定之稅率與應訴業者所預期的有極大的差異，因此，業者一方面向美國商務部提出「價格具結」的申請，一方面積極向美方澄清，要求商務部重新檢視問卷資料。在8月19日終於傳來好消息，茂迪成功獲得美方調降反傾銷初判稅率，因為美國商務部在稅率計算過程中，將茂迪某項費用的幣別弄錯，將美元誤植為新台幣，使的相關數據相差了近三十倍，美國商務部公告修正茂迪的反傾銷稅率為20.86%，從原本的最高稅率44.18%，大幅下降50%以上，台灣的其他太陽能電池廠稅率也隨之大降為24.23%，讓太陽能業者重新對北美市場有了期待。
如同各界所知曉的，美國之所以於2014年再次發動反傾銷調查，主要是針對其2012年的提訴範圍中，將第三地生產之電池排除在外，以致於中國大陸的模組廠商轉而向台灣訂購電池，其後再於中國完成模組後出口至美國，此一分工與加工組合，讓美國海關完全徵不到反傾銷稅，也使的原先提訴的Solar world跳腳，為了彌補原先提控的漏洞，所以在2014年重新就本產品提出新的控訴，並將產品範圍擴及到「從太陽能矽晶圓的長晶、切晶或矽晶圓全部，電池開頭製程或後端製程，模組層壓、或部分組裝或全模組製程」，並明白要求在第三地生產的電池應一併受到拘束。不過，對於Solar world的要求，即在第三國生產之模組也一併課稅，筆者有不同見解，因為依照美國的反規避法規，美國至少應對第三國重新啟動反規避調查並經調查確認後，才能對第三國生產的模組課徵與台灣或中國大陸一樣的反傾銷稅。
美國的反規避條款與調查
原則上，商務部認定原反傾銷稅命令或判定之效力範圍可及於在第三國完成或組裝之進口商品，若該等進口商品須符合以下列要件：
1. 向美國出口之商品與課徵命令約束之任何涉案國生產之商品為同種類商品；
2. 該等進口商品在向美國出口前，係於第三國完成或組裝，而其所使用之零組件是由受反傾銷稅命令或判定拘束之調查廠商所生產；
3. 該等商品在上述第三國之組裝或完成程序係屬微小或微不足道；
4. 受反傾銷命令拘束之外國生產商品之價值占向美國出口之商品總價值之主要部分；及
5. 主管機關依本規定認為，為防止規避該命令或判定而採取行動為適當者。
也就是說，如果涉案產品為規避美國的反傾銷稅而改在第三國完成或進行組裝，或有前述情形時，經過反規避調查，美國對涉案國的反傾銷措施可以及於第三國，因此，對於在第三國完成組裝的反規避調查，同樣也要針對第三國出口商發放問卷，一般來說該問卷內容著重於生產過程，包含該國生產程序所需之成本、受調查國家出口之零組件成本，及在第三國對該零件或生產過程所生之附加價值。另也會針對投資水平、研發及在第三國之生產設施、受調查產品之貿易模式、第三國之零組件製造商及出口商，是否與完成或組裝商品之製造商有關聯、及進口至第三國之零組件在反傾銷命令發布後，是否有增加等相關資訊，以研判是否有規避情事。
在反規避調查中，如果商務部決定將原反傾銷稅命令之效力，擴及於在第三國組裝或完成之商品，在作成最終裁決之前，商務部依規定必須事先通知ITC（美國國際貿易委員會），並考量ITC其意見，始可為之。因此，本案即使展開反規避調查，也要同時獲得美國ITC的同意，才能對第三國課徵與受調國家相同的稅率。
仍有波折的歐盟案
針對市場傳聞，「歐盟（EU）近期可能針對台灣、日本、馬來西亞等國協助中國輸歐太陽能產品規避反傾銷之「限量限價」措施，展開反規避調查。對此，太陽能電池廠主要出口商立即表態，表示未曾協助中國廠商進行所謂「反規避」行為，且其輸出至歐洲地區的電池，是以「直接出售」給歐洲客戶為大宗，這樣的表態的確非常好。由於美國與歐盟同為全球太陽能的主要市場，因此，如果歐盟僅針對反規避部分進行調查，對台灣的影響與殺傷力應該較微，但是，如果歐盟也採取與美國相同的反傾銷調查時，對台灣的廠商又將是另一場災難，姑不論是否能獲判好的稅率，光是應訴的成本與人力的耗費，便讓台灣的太陽能產業面臨新一波的競爭壓力。
小結
對於廠商有意將電池銷往其他第三地，藉以規避美國的反傾銷約束，筆者認為並非良策，因為美國可能繼續「追殺」對第三國展開反傾銷或反規避調查，這樣終非久計，釜底抽薪之計應是在本案終裁前，儘量提供充分的證據讓美方相信所提供的問卷屬實，並據以取得較佳稅率。目前台灣的稅率已較中國為優，是繼續維持將電池銷往中國或乾脆將生產鏈延伸至模組與系統產業，恐需進一步評估與計算，才能讓太陽光電產業真正的可長可久。
另外，對於某些不肖廠商將中國大陸被課反傾銷稅的零件或成品轉回台灣，並以台灣名義出口，出台灣產證的做法，是非常不應該的作為，因為，只要台灣被認定是為了替中國規避反傾銷稅而進行加工或改變貿易行為時，就會被直接課徵跟中國一樣的反傾銷稅。因此，廠商勿因個人小利，而讓台灣整個出口面臨遭到國外「反規避」調查的險境，成為台灣出口的害群之馬。（作者為工總貿易發展組組長）
