美專家認爲南韓應盡早加入「跨太平洋夥伴協定(TPP)」談判--陳麗芬編譯

發布日期:2014-09-29

美國智庫彼得森國際經濟研究所Peterson Institute for International Economics,本月發表南韓加入「跨太平洋夥伴協定Trans-Pacific Partnership (TPP)」談判可能性的最新研究論文,傑佛瑞•肖特Jeffery Schott和凱薩琳•西米諾Cathleen Cimino 2位專家認爲:「盡快加入TPP談判將爲南韓帶來新的貿易和投資機會,增加南韓出口和收入,強化美韓雙邊關係,對南韓經濟整體而言利大於弊。」

TPP一直是個動態談判中的大型區域貿易協定,其目的在於降低貿易和投資壁壘,促進亞洲太平洋地區的經濟一體化。談判始于2010年 3月,迄今加入談判的國家的數目參加TPP談判已擴大至12個國家,包括2010年10月加入的馬來西亞、2010年12月加入的越南、2012年10月加入的加拿大和墨西哥以及2013年7月加入的日本。在2013年11月,南韓宣布有興趣加入TPP,並與相關國家展開磋商。過去15年來,南韓已有9個自由貿易協定FTAs生效,涵蓋全球貿易協定26%的貿易總額,其中最新與美國及歐盟的貿易協定,更被視為全球貿易協定的「黃金標準gold standard」。加入TPP談判也將提升南韓的自貿區戰略。專家指出,目前南韓已與美國簽署雙邊自貿協定,同時正在積極參與中韓自貿協定、中日韓自貿區和「區域經濟夥伴協定Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP)」的談判,加入TPP談判可以使南韓成爲協調TPP和RCEP的重要橋梁,聯接美國、中國和日本三大經濟體,取得整合區域自貿協定更大的發言權,從而影響未來亞太自貿區(Free Trade Area of the Asia Pacific FTAAP)的框架設計。本文將探討南韓加入TPP 的前景、不同時間點加入TPP之選項、及重新授權的TPA是否將成為南韓加入TPP關鍵性的決定。

對於何時加入TPP談判,專家們認爲目前南韓有3個政策選項:1)趕在TPP談判結束之前,立即尋求加入;2)在TPP談判完成和正式實施2015年或2016年之過渡期加入;3)在TPP協定正式實施後加入。其中,第1種選項對南韓來說最爲有利,第3種選項最爲不利。由於美國貿易代表辦公室USTR已明確表示,美國希望目前參與TPP談判的12個成員完成談判後,再考慮新成員的加入請求,南韓政府正在研究第2種選項的可能性。南韓政府認爲,在過渡期間申請加入TPP談判會相對縮短加入的程序,同時使得南韓處於更爲有利的談判地位;而如果等到TPP協定正式實施後再加入,南韓將被迫全盤接受TPP的各項條款,甚至在某些方面還要作出更大讓步。在最近3輪TPP談判期間,南韓政府官員已開始與所有的TPP成員就其加入TPP談判的可能性進行磋商。但由於目前日本不願意在農產品市場進入上做出較大讓步,TPP整體談判的前景不甚明朗,南韓政府對何時加入TPP談判總體持觀望態度,不急於馬上作出決定。以下為3種不同時間點加入TPP之利弊分析:

1.趕在TPP談判結束之前,立即尋求加入 (Join the TPP immediately before talks close)
第一個選項是直接請求所有談判中的12國同意南韓加入談判,成為TPP的第13國,且美國貿易代表辦公室需在90天前通知國會,是否接受南韓加入TPP?由於審查批准的過程需要一定的時間,且TPP重大歧異談判項目尚未獲得共識之前,美國貿易代表辦公室的官員將不樂於見到在幾近談判終點線前橫生枝節。南韓必須提出在此階段參與將提高TPP「經濟」與「戰略」的二大目標,且能做到(1)南韓迅速採取行動,以便可以在2015年初談判桌上占有一席之地;(2)南韓在2014年底接受並完成美韓自由貿易協定KORUS FTA-plus條款;(3)南韓和日本能夠迅速解決雙邊市場進入問題,即日、韓雙方能無保留在往後3個月內,緊鑼密鼓地談判解決雙方市場進入。南韓能成為TPP第13國的將使南韓成為各項貿易協定的「百搭牌 wild card」。此舉若能完成,相當於釋出日、韓糾紛不會阻礙達成全面性的TPP協議,TPP-13國得以在2015年中完成簽署。雖然南韓在TPP談判結束前加入是有可能的,然而考量到日、韓雙方自由貿易談判在過去10年的曲折的歷史,在3個月有限期間內,解決經濟和政治問題得讓南韓趕在TPP談判結束之前成為第13國的可能性不高。

2. 在TPP談判簽字完成和正式實施2015年或2016年之過渡期期加入(Join the TPP between signature and entry into force)
合理推測,TPP最後一定會納入其它國家如何適用加入TPP的條款,且目前有幾個開放選項TPP談判國正在起草中。目前最有可能的是在協定生效前,不會考慮新的成員。在實務上,這可能意味著,未來申請加入TPP的成員可能被"冷凍"一段時間。新成員國加入TPP取決於"靜止期 dead zone"的「存續期duration」,「存續期duration」將取決於國家批准的速度和TPP的最終標準生效條款(如,多少TPP-12成員國批准生效之絕對值,和/或國內生產總值GDP佔TPP成員國加總的比例)。毫無疑問的,美國重要性在12國中排名第一,從過去美國國會批准FTAs從簽字至實施所需時間,國會批准TPP實施的時間將不易估計。美國國會與以色列、 加拿大、 新加坡和澳洲等國的FTA從簽字到實施不到1年即生效;美韓FTA從最初的簽名到最終的批准實施,則歷經長達4 年半的時間。若TPA未來能成功立法,TPA將為TPP提供一條縮短時間的捷徑。但現實是國會的立法時間冗長,有鑑於此,TPP談判應修改傳統職權包括「開放註冊期open enrollment period」,「開放註冊期」允許加入新的成員國與現有TPP 12 國協議在簽約與立法實施期間進行條文協商。「開放註冊期open enrollment period」的做法前所未見,但並非不可行。過去美國簽訂的自由貿易協定均有進入條款,但未曾提供在簽署協定正式生效之前開放申請。為何要有此一複雜的政治算計,批准立法審議期間添加新成員?原因是南韓應該是目前唯一符合此一例外條件的國家:因為美國國會已經批准美韓FTA,絕大部分條文已與TPP成員國承擔的義務相通。但是國會是否會因南韓的加入,實施在一階段或兩階段的立法呢?國會可以先就TPP 12決定進行表決,然後再對南韓加入進行表決;或國會可能延遲 TPP 批准,等待南韓簽署後,再對TPP 13進行表決。無論哪種方式,南韓將在國會聚光燈下的最大贏家,並要求投票前加碼額外優惠— — 就像韓美自由貿易協定一樣。

3. 在TPP協定正式實施後加入(Accede to the TPP after entry into force)
很難找到的一位韓國官員不認為南韓終將加入TPP,但有一派官員則認為加入TPP並非當務之急,他們的立論是首要與中國談判,次之為的中、日、韓三邊貿易協定,拖延與日本的雙邊會談,避免南韓國內對少數美韓自由貿易協定中的極具爭議性項目再次浮上檯面,再次成為爭論的焦點。簡單地說,對南韓貿易協定的優先順序為:優先聚焦與最大貿易夥伴「中國」之間貿易協定,加入TPP是可以等的。
從本質上講,此舉弱化南韓與TPP各成員國的雙邊自由貿易,南韓低估進一步自由化改革及大型區域自由貿易帶來的收益。從日本加入TPP談判開始,南韓已為此舉付出相當程度的代價,而此代價很難自「區域經濟夥伴協定(RCEP)」和「中日韓自貿區CJK」並行談判之獲益相抵消。因為RCEP及CJK時間表落後於TPP,南韓延遲加入TPP將可能面臨顯著成本增加,損失新的貿易和投資機會。此外,另一不容等閒觀之的問題是:未來任何要進入TPP的國家,均另需國會進行投票,從過去美韓自由貿協定的經驗看來,風險將隨著美國的要求而增加。TPP成員國規模將隨著第二批國家如印尼,菲律賓和泰國對TPP表示興趣而擴大,此意味著南韓將不得不尋求與TPP成員國進行新的談判,並可能面臨改善市場進入之新要求。若中國遵循亞太經合會APEC及世界貿易組織WTO模式,中國與香港和台灣進行包裹加入,在此情況下,韓國將難以掌控TPP的談判的內容或時間表。
綜上所述,南韓應盡快尋求加入TPP。如果南韓可以務實的方式處理與日本的雙邊問題,那麼現在就應該要求加入TPP談判。若複雜政治和經濟敏感性問題依然存在,那麼韓國應該呼籲TPP成員國實施“開放期加入 open enrollment”,於TPP簽定後與正式實施期間加入,TPP與RCEP和中日韓協定三軌並行。最重要的是,隨著南韓加入,將為對區域整合最具野心的中國,鋪平可能加入TPP的道路。


出處: Source: Jeffrey J. Schott , Cathleen Ci

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