歐洲推動數位轉型兩大策略之發展概況
發布日期：2020-06-16
日期： 2020/06/11 作者： 中華經濟研究院WTO及RTA中心 靖心慈 副研究員 文件編號： WTOepaper695
在單一市場之基礎上，歐洲推動數位轉型涉及兩個主要策略，即歐洲單一數位市場（A Digital Single Market Strategy for Europe）和歐洲適應數位時代（Europe fit for the Digital Age）。本文分別說明這兩大策略之發展概況。
一、歐洲單一數位市場之策略目標和三大支柱
歐洲單一數位市場是歐盟執委會於2005年5月6日提交的發展策略，此項策略就是要補充和落實歐盟單一市場（European Single Market）的目標。該目標要求確保移除市場障礙，達成商品、人員、服務和資本自由的流動，卑個人和企業可以在公平競爭條件下無縫接取和進行線上活動，並且不論國籍或居住地，提供高水準的消費者自由網路購物選擇和個人數據保護。
歐洲理事會於 2015年宣佈單一數位市場策略，執委會指出此策略建基在三大支柱之上，即(1)消費者和企業可更好的接取線上商品和服務，(2)為數位網路和服務的蓬勃發展創造適當的條件，(3)積極提高歐洲數位經濟的成長潛力。落實三大支柱之行動方向，如下：
- 消費者和企業可更好地接取線上商品和服務―建立可以信任的跨境電子商務、經濟實惠的高質量跨境包裹交付、防止不合理的地緣阻礙（geo-blocking）、現代化歐洲版權架構以利接取數位內容、簡化增值稅以增加跨境銷售等經濟活動。
- 為數位網路和服務的蓬勃發展創造適當的條件―審查電信法規鼓勵基礎設施投資、無線電頻譜管理與單一市場一致、審查傳統電視廣播和點播視聽媒體服務法規、適用於平台和中介機構的監管環境、加強數位服務和個人數據處理中的信任和安全性。
- 積極提高歐洲數位經濟的成長潛力―建立數據經濟、通過互通操作性和標準化提高競爭力，推動包容性電子社會，即對資訊與通訊科技基礎設施和技術投資，進行研究和創新以提高行業之競爭力，以及提供更好的公共服務、包容性和技能。
二、歐洲單一數位市場的重要相關立法和發展措施
（一）歐洲單一數位市場的重要相關立法
歐洲單一數位市場於2015年採用後，執委會陸續推動許多的相關立法，重要的立法發展如下。
- 繼2016年7月通過《網絡和資訊系統安全指令》之後，2019年4月通過了《網絡安全法》，加強歐盟網路與資訊安全局（ENISA）的作用，並建立針對資訊服務、系統和設備的通用，加強歐洲網絡之安全認證架構。
- 2017年6月通過《內部市場中線上內容服務跨境可攜性規則》，為線上內容服務（電影、體育廣播、音樂、電子書和遊戲）的提供者建立了規則，旨在擴大於歐盟旅行者在網上獲取內容服務的機會。
- 2017年12月通過《國家主管部門之間在消費者保護法方面的合作規則》，為國家主管部門提供了必要的工具來解決線上侵權問題，例如刪除或阻止線上購物詐騙，進行測試購買和神秘購物的權力。如果於歐盟範圍內違反了歐盟消費者保護法規，例如在電子商務領域涉及地理封鎖或線上內容的可攜性，歐盟執委會將能夠協調執法調查。
- 2018年2月通過《基於客戶國籍的不合理地域限制和其他形式的歧視規則》，解決基於內部市場內客戶的國籍、居住地或營業地的不合理地域限制和其他形式的歧視。
- 2018年10月通過《視聽媒體服務指令》，以節目是否由業者事先排定作為管制分界點，將視聽內容性質區分為「線性」(linear)與「非線性」(nonlinear)，其中非線性的視聽內容受到程度較低的管制，並倡議各會員國導入非政府管制的私人治理或媒體自治。該指令目的在於調和各會員國的規範，是故其規範面向包括：一般原則、煽動仇恨、管轄權原則、促進及擴散歐洲作品、防止壟斷及保護未成年人等。
- 2018年10月通過《建立資訊單一入口網規則》，其目的在提供對適用於希望在另一個歐盟成員國活動的公民和企業之資訊存取權，以及對程序、援助和問題解決方案的獲取，以致為歐盟居民及企業所需資訊、申辦流程、輔導協助及疑難解決等提供線上服務。
- 2018年11月通過關於《非屬個人資料之自由流通規則》，統一所有歐盟成員國中關於非個人數據的規則，使數據存儲或其他處理服務的專業用戶更容易切換服務提供商並移植數據，而又不會給服務提供商造成過多負擔或扭曲市場。
- 2018年12月通過制定《歐盟電子通訊守則》，更新有關電子通信網絡和服務、監管機構和通用服務的歐盟共通規則，藉由降低管制、鼓勵投資、強化消費者保護、建立公平市場規則等面向，增加民營企業投資未來網路發展之誘因。
- 2018年12月通過建立《歐洲電子通訊傳播監管機構（BEREC）和BEREC辦公室》實體法規。BEREC在歐盟電子通訊傳播監管架構下，提供專業知識和採取獨立透明行動，以論壇方式促使國家監管機構之間和國家監管機構與執委員會之間的合作。BEREC辦公室是歐盟具有法人資格的機構向BEREC提供專業和行政支持服務，享有法律、行政和財務自主權。
- 2019年4月通過關於《提升線上中介服務商業用戶的公平性與透明性規則》（即平台對商家規則），為歐盟的企業用戶創造一個更公平、更可預測的環境，以便其在線上平台上發展業務。新規則專門針對較無議價能力的中小企業而設計，中小企業可自新規則中獲益之項目主要有四，即禁止線上平台特定不公平行為、提升線上平台透明度、增設爭端解決機制、平台規則之實施。
- 2019年4月通過關於《單一數位市場版權及相關權利指令》，提高歐洲人民對創意作品的可獲得性，確保創作者更好地運作版權市場；並使歐盟法規現代化，適用於教學、研究和保存文化遺產的關鍵例外與限制，重點聚焦在數位和跨境之使用上。
- 2019年4月通過關於《歐盟廣播組織的某些線上傳輸以及電視和廣播節目再傳輸有關之著作權及其相關權利協調規則指令》，簡化整個歐盟電視和廣播節目的跨境發行和轉播。
- 2019年6月通過關於《開放資料與公部門資訊再利用的指令》，排除目前仍存在的公部門資訊取得障礙，並且要求將政府資助研究所產出的研究資料也開放給公眾，降低中小企業進入市場的障礙，並增加公部門資訊的透明度和即時流通，以利推動人工智慧等數據密集型技術的發展。
- 2019年5月通過關於《數位內容指令》和《線上貨物買賣法指令》協調了整個歐盟的主要消費者契約法規則，將於2022年1月在歐盟全面開始應用。統一規則適用於數位內容和數位服務的供應契約以及商品和智慧商品的銷售契約。它們將降低在多個歐盟國家/地區銷售的貿易商的成本，並確保在整個歐盟範圍內購買商品和數位內容或數位服務時，消費者受到透明、確定和高度的保護。
（二）歐洲單一數位市場的發展措施
在單一數位市場策略下，執委會採取的市場和技術發展措施，於研究和創新方面有展望計畫（展望2020即Horizon 2020/展望歐洲即Horizon Europe），於通訊、基礎建設和寬頻等方面有鏈結歐洲設施計畫（Connecting Europe Facility programme, CEF），於人力資本方面有Horizon Europe。
CEF電信領域是通過部署數位服務基礎設施（digital service infrastructures, DSI）和寬頻網絡來促進公共管理部門、企業和公民之間的跨境互動。受支持的項目將有助於創建可相互操作和互連的數位服務歐洲生態系統，以維持單一數位市場。DSI資助項目舉例說明如下：(1)歐洲數位圖書館(Europeana) 願景是建立一個歐洲數位文化遺產的公眾取用處，所有的資源都必須通過一個統一的標準來處理和分類；(2)關於跨境醫療保健中患者權利的2011/24 / EU指令促進成員國之間的合作和資訊交流，電子健康（eHealth）旨在提供永續電子衛生保健系統和服務，並在歐洲層級提供相互操作的應用。
歐盟架構計畫是目前全球最大的科技研究合作平台，第8期即Horizon 2020，第9期即Horizon Europe，都是以三個支柱作為政策架構，支柱分別為：奠基基礎科研能量及人才培育的「卓越科學」、強化產業創新基礎的「產業領導力」、以及關切人類社會永續發展的「社會挑戰」。歐洲在有前途的數位技術基礎上加強科技研究活動，所獲得之成果會為歐洲經濟帶來巨大的競爭優勢，並能夠因應關鍵的社會挑戰。
三、歐洲適應數位時代策略之執行方向
歐盟執委會新團隊針對2019-2024年之工作，規劃有六大重點，其中之一為適應數位時代策略，其規劃執行方向說明如下。
在歐洲工業未來的新長期戰略和中小企業新戰略方面，為了使歐盟在全球範圍內加強其經濟領導地位，歐盟行業必須參與全球化、數位化以及向氣候中立和經濟永續的方向過渡。同時，歐盟行業應通過創造新產品和服務以及支持歐洲社會模式來做出貢獻。這些挑戰要求加大對研究和創新的投資，包括對創新數位技術及其應用的投資。
當前執委會會通過單一數位市場策略下採取的措施，為適應數位時代的歐洲奠定了堅實的基礎。在未來幾年中，歐洲執行這些規則將至關重要，以便使單一數位市場對公民和企業都成為現實，市場和技術都不斷發展。執委會需要確保歐洲在塑造未來數位世界方面發揮領導作用。這樣，執委會也將能夠確保尊重歐洲價值觀、保護消費者以及企業蓬勃發展。
在推動數位服務法方面，數位服務已出現在經濟的各個領域，並已成為歐洲公民日常生活中越來越普遍的元素。《數位服務法》旨在提升執委會對線上平台、服務和產品的規定，確保數位平台及其提供的服務能夠為公民服務，並且確保包括歐洲在內的強大數位參與者生態系統都能夠在所有經濟領域發展和努力。為了實現這些的目標，該領域的任何立法措施，包括《數位服務法》，都需要解決複雜的問題。鑑於所涉問題的複雜性，將需要所有利益攸關方進行廣泛而透徹的磋商。執委會需要在整個歐盟範圍內加緊努力，以確保建立適當的高質量連接基礎架構。執委會還需要解決任何潛在的勞動力市場中斷問題，對數位等技能的投資有助於解決社會日益擴大的技能差距。因此，在這一領域的任何立法措施，都將遵循基於證據的分析和包容各方利益相關者之對話。我們將仔細研究其全面影響，並確保執委會的新規則具有針對性、相稱且易於遵守。
在人工智慧方面，因為其可以為許多經濟部門提供服務，例如健康、交通、通訊和教育。它可以實現決策和流程的大規模自動化，具有提高質量、效率和生產率的巨大潛力。從無人駕駛汽車到改善醫療程序，它將影響我們生活的許多方面。同時，基於自我學習和自我完善演算法的這項技術會引發許多政策問題。在這種情況下，執委員負責協調有關歐洲人工智慧方法的工作，包括其對人類和倫理的影響。這項工作將納入有關工業政策和技術主權的更廣泛工作流程之中，因為執委會必須確保歐洲公民和公司可以從這項技術中受益並塑造其發展。執委會的工作還將以現有的政策成就為基礎，尤其是2019年6月通過的道德準則。因此，執委會打算提出有關開發歐洲人工智慧方法的提案，目標是促進人工智慧應用程序的發展和採用。執委會必須確保在產品和服務中進行部署時要充分尊重基本權利，審查適用於產品和服務的現有安全和責任法規，並在整個單一市場上以可信賴的方式（合法、道德和健全）運作。這種方法必須提供清晰的法規、激發信心和信任、並激勵對歐洲工業的投資。它應該在保護歐洲的創新能力的同時，促進歐盟對人工智慧的發展和採用。作為執委會構建人工智慧總體架構方法的一部分，執委會還將審查適用於產品和服務的現有安全和責任法規。
在數位稅方面，執委會需要以滿足歐洲經濟和社會需求的方式來塑造數位化。其中一個重要部分是，所有大小公司、傳統公司或數位公司都應繳納其應得的稅款。為此，執委會需要公平的國際稅收法律。當前的國際公司稅架構與現代經濟的現實步調不一致，它不能確保在產生利潤的地方徵稅。因此，執委會將繼續領導國際努力，以在二十國集團和經濟合作與發展組織的層面上找到商定的數位稅方法。執委會在2018年3月提出關於數位稅的提案，已經幫助推動了國際在此方面的進一步進展。執委會尋求全球解決方案必須實現對數位經濟的有效徵稅，它也應該易於管理並為企業提供確定性，與單一市場的規則相容，並為歐盟及其成員國帶來好處。如果全球協議有效的達成，歐盟會在內部協調實施，以減少符規成本並提高企業稅收的確定性。如果到2020年底無法達成有效協議，那麼歐盟應該願意獨自採取行動。
四、歐洲適應數位時代策略下工作之進展
歐洲適應數位時代策略下工作之進展，說明如下。
（一）歐洲數據戰略
歐洲面臨數據可用性、與數據存取和使用有關的市場失衡、數據的互通性和質量及結構問題、加強對社會和經濟中數據使用的治理、減少以數據經濟為中心戰略基礎設施的外部技術依賴、賦予個人行使自己數據的權利、技能和數據素養之短缺、網絡安全等問題。
為了解決這些問題，執委會於2020年2月推出的數據戰略，創造了一個有吸引力的政策環境，以便到2030年歐盟在數據經濟中的份額至少與其經濟權重相對應，由歐洲人民透過自己的選擇將數據的存儲、處理和有價值的使用落實在歐洲。目的就是創建一個單一的歐洲數據空間，對來自世界各地個人和非個人的數據開放和維持安全，企業也可以輕鬆存取幾乎無限數量的高質量工業數據，可促進成長並創造價值，同時將人類的碳和環境足跡降至最低。在此歐洲數據空間中，可以有效執行歐盟法律，並且所有數據驅動的產品和服務都應符合歐盟單一市場的相關規範。另外，歐洲數據空間將為歐盟企業提供建立單一市場規模的可能性。
執委會數據戰略採取的行動是建基於四項支柱之上，即數據獲取和使用的跨部門治理架構；推動進行數據投資，並加強歐洲託管、處理和使用數據、以及互通性的能力和基礎設施；增強個人能力、投資於技能和中小企業；建立公共利益和戰略部門領域中的歐洲共同數據空間。
2020-2022年規劃要達成的目標項目，分別如下：
- 2020年要達成的目標項目有四項: (1)於 2020年第四季的歐洲共同數據空間的管理提出立法架構；(2) 於2020年第四季的《數位服務法》套案提出內容；(3)於2020年3月提出歐洲新產業戰略中數據戰略新技術投資；(4)於2020年第三季之前促進與成員國在數據投資及加強歐洲能力和基礎設施達成諒解備忘錄。
- 2021年要達成的目標項目有三項: (1)於 2021年第一季對高價值數據集採取措施；(2)酌情於2021年提出《數據法》；(3)根據一般資料保護規則第20條提高個人資料的可攜帶性。
- 2022年要達成的目標項目有三項: (1)投資歐洲數據空間，預計於2022年進入第一個實施階段；(2) 於2022年第4季整合私有和公共部門的全部雲服務產品並啟動歐洲雲服務市場；(3) 於2022年第二季創建歐盟監管雲規則手冊。
（二）數位服務法
執委會2020年第四季要提出數位服務法，其將自修訂2000年電子商務指令而來。當前辯論的焦點在於平台在經濟和整個社會中所扮演的複雜角色，在帶來利益的同時，還需要更清晰、更新的法律架構，以激勵所有參與者遵守公平競爭的規則並承擔應有的責任，以反映當今的挑戰和社會期望。需要更新責任制度的主要原因之一，就是線上購買非法或不安全產品的情況急劇增加。歐盟期望做出的改進，包括更新電子商務指令的法律架構、利用技術來防止非法商品進入線上市場(所有歐洲或非歐洲企業都應線上和線下承擔相同的義務)、解決虛假的消費者帳戶問題、使資源貧乏的海關官員可以通過接取數據來瞭解假冒目標，從而在邊境阻止假冒商品。
（三）人工智慧戰略
2017年10月歐洲理事會就要求執委會以歐洲方法推動人工智慧（AI），2018年4月10日，歐洲國家簽署了《人工智慧合作宣言》。儘管許多成員國已經宣佈有關人工智慧的國家計畫，但它們更需要強大的合作意願，聯合起來確保AI在歐洲的發展和機會。所以，歐洲需要一個全面的涵蓋商業和公共管理的戰略部署。
執委會於2018 年4月25日提出《歐洲人工智慧》發展戰略，針對投資、科研計畫、人才提出了戰略方向。內容涉及：（1）支持企業投資AI之歐洲戰略投資基金；（2）提議立法開放更多數據以供重複使用，使數據共享更加容易；（3）利用歐洲社會基金設立專門人才培訓計畫；（4）AI發展道德準則考慮數據保護和透明度等原則；（5）根據技術發展來發布產品責任指令，以確保消費者和生產者發生爭議時的法律明確性；（6）提高歐盟和國家層面投資，鼓勵歐盟合作開發更高效的電子元件和系統。
人工智慧需要公民的信任才能發展，為了贏得這種信任，人工智慧必須尊重反映歐洲價值觀的道德標準，決策必須易於理解且以人為本。為了確保《歐洲人工智慧》發展戰略的成功，執委會2018年12月推出《AI的協調計畫》通知文件，提議以最大程度地擴大歐盟和國家層面投資的影響，鼓勵整個歐盟的協同合作，交流最佳做法並共同定義前進的方向，並聚焦醫療保健、自動駕駛、金融科技、先進製造、太空應用、智慧電網、循環經濟和生物科技，以及犯罪活動調查等產業。
歐盟執委會於2019年4月對於AI系統的可信賴性初步凝聚共識，即必須滿足七個關鍵要求:（1）人力機構和監督，（2）技術堅固性和安全性，（3）隱私和數據治理，（4）透明度，（5）多樣性、不歧視和公平，（6）社會和環境福祉，（7）問責制。同時為《建立以人為本人工智慧的信任》，AI 系統應綜合設計安全機制，以確保每一步的安全性都經受得住檢驗，確保所有相關人員的身心安全。當前的產品安全立法已經支持針對產品使用過程中產生的各種風險進行安全保護，可以通過適當的倡議，對《產品責任指令》和國家責任制度進行調整，採用更明確的、涵蓋新興數位技術帶來的新風險的條款，以提供更多的法律確定性。
執委會於2020 年 2 月 19 日發布《關於人工智慧、物聯網、機器人對安全和責任的影響報告》，該報告說明如何設計責任制度，並在必要時進行更改，以應對新興數位技術帶來的挑戰。同時，執委會發布《人工智慧白皮書》，提出基於卓越和可信賴的人工智慧基本架構，並計畫將與民營和公共部門合作，目的是在整個價值鏈上調動資源，通過制定適當的激勵措施，加快包括中小型企業在內的人工智慧的部署。
綜合來說，歐洲人工智慧方法強調三大支柱，即領先技術發展並鼓勵公共和民營部門的採用、為人工智慧帶來的社會經濟變化做準備、確保適當的道德和法律架構。
歐洲在人工智慧之研發方面，主要落實在展望計畫中。H2020中關於資訊通訊技術方面，將聚焦在人工智慧和歐洲工業及經濟數位化技術議題。另外，預計2021至2027年間推出的數位歐洲計畫，歐盟將發展高效能運算、人工智慧、網路安全、數位技能培育和確保數位技術在整個經濟和社會中得到廣泛使用，以符合歐洲可持續發展目標和價值觀等領域，強化數位轉型戰略能力、部署和增進人力資本能力等。
（四）數位經濟公平稅
執委會於2018年3月公布數位經濟公平稅（即歐盟數位稅）新規則草案，以確保在歐盟以公平和成長友好的方式對數位業務活動徵稅，提出大型公司通常擁有較多使用者並掌握較多使用者產生之資訊，使用者貢獻之價值較高，課稅事實較顯著；且此遵循成本對小型或新創事業而言負擔過重，應避免對其課徵數位稅，故針對全球年度總收入為7.5億歐元，以及在歐盟總收入達5,000萬歐元之大型跨國公司課徵3%數位服務稅（Digital Services Tax）作為暫時性解決方案；並提倡「虛擬常設機構（virtual permanent establishment）」概念來修改常設機構之定義作為長期性徵稅措施之基礎，並致力於達成國際共識，導正國際間課稅利潤分配不公的現況。歐盟數位常設機構草案之認定要件和門檻，即課稅期間源自於在該國提供數位服務之所得超過7百萬歐元；課稅期間，該數位服務於該國有10萬以上之用戶；課稅期間於該國簽訂3千份以上之數位服務合約。
歐盟數位稅新規則草案中規定課稅交易可分為以下表列三類服務：
德法兩國亦於2018年12月共同發表聲明，提出折衷方案，捨棄歐盟對數位服務全面課稅的計畫，僅針對網路廣告營收課徵3%稅金，並力促歐盟各國於2019年3月前採納。法國在 2019 年執行數位稅，以此實施跨國公司將利潤轉移降低稅費的做法。許多網路服務公司在全球多國設立分公司，利潤核算時往往會將大部分利潤轉移到稅率較低的國家和地區申報財務，營收較高的地區稅費會相應降低。2018年10月英國財政大臣頒布數位服務稅草案，目的為確保源自英國數位服務使用者之收入應於英國當地納稅，其稅率為2%，並計畫於2020年導入。
執委會尋求全球解決方案必須實現對數位經濟的有效徵稅，它也應該易於管理並為企業提供確定性，與單一市場的規則相容，並為歐盟及其成員國帶來好處。如果全球協議有效的達成，歐盟會在內部協調實施，以減少符規成本並提高企業稅收的確定性。如果到2020年底無法達成有效協議，那麼歐盟應該願意獨自採取行動。
五、結論
1987年歐洲共同體委員會就通過「單一法案」，目標是建立單一市場。直到1992年底才完成多項立法，1993年法律開始生效奠定單一市場的建立基礎。歐盟執委會2005年提交歐洲單一數位市場之策略，目標是補充和落實歐盟單一市場，至2019年完成多項立法，但仍未全部生效。
2019年執委會新執政團隊推出了歐洲適應數位時代策略，隨後在2020年推出了歐洲數據戰略和歐洲人工智慧戰略。數據戰略旨在實現真正歐洲數據單一市場的願景，有效執行歐盟法律，並且所有數據驅動的產品和服務都符合歐盟單一市場的相關規範。人工智慧戰略旨在構建基於卓越和信任的可信賴人工智慧架構，並與民營和公共部門合作，目的在於調動整個價值鏈上的資源，通過制定適當的激勵措施加快人工智慧的部署。
執委會還推出數位歐洲計畫，預計2021至2027年間將投入92億歐元用於發展高效能運算、人工智慧、網路安全、數位技能培育和確保數位技術在整個經濟和社會中得到廣泛使用以符合歐洲雄心勃勃的可持續發展目標和價值觀等領域，以強化數位轉型策略能力、部署及人力資本等能力。
至於數位服務法將於2020年第四季提出，以處理平台在經濟和整個社會中所扮演的複雜角色，在帶來利益的同時，還需要更清晰、更新的法律架構，以激勵所有參與者遵守公平競爭的規則並承擔應有的責任。歐盟數位稅規則草案於2018年就提出了課稅和數位常設機構認定門檻，以及課稅之服務類別。執委會尋求數位稅全球的共同解決方案，但會在內部先協調實施，如果到2020年底全球共同解決方案無法達成有效協議，歐盟應該願意獨自採取行動。
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