走過2020年的內憂外患，歐盟所面對的新情勢
發布日期：2020-12-28
04:102020/12/26
工商時報
主筆室
2020年是多事之秋的一年，對於去年陸續走馬上任、為期五年的歐盟執政團隊更是極具挑戰性的一年。細數歐盟今年的「內憂外患」，內憂因為受到新冠疫情影響而欲振乏力、經濟衰退的危害，更甚於外患。除了仍然進行中的新冠疫情、再次封城、疫苗研發與分批注射，懸而未決四年、歹戲拖棚的英國脫歐，還有歐盟和中國大陸的投資協定，以及寄望美國新總統拜登明年就任後，重新支持防止中東地區核擴散的伊朗核協議，這無一不是形塑新的一年之重大政策。
首先，對於歐盟執行委員會（行政部門）、歐洲議會（立法部門，民選產生，相當於下議院）、歐盟理事會（部長理事會，成員國元首每半年輪流擔任主席，相當於上議院）來說，今年發生的一切種種，已經構成統治正當性的最大挑戰。特別是，與疫情相關、各行其是的防疫政策，及7,500億歐元的紓困措施，以及賡續處理當中，剪不斷、理還亂的英國脫歐談判。
在今年的疫情防治與經濟紓困上，歐盟的「多層次治理」（multi-level governance），統治的正當性已經遭遇前所未有的挑戰。3月起，第一波新冠疫情從義大利、西班牙、英國開始蔓延，歐盟當局針對各國不同程度的疫情反應過慢，導致部分成員國家求救無門，許多第一線的醫護人員，因為醫療器材的短缺，而被迫做出「決定誰可以生，誰必須死」、以及「見死不能救」的痛苦抉擇，這些人道危機讓各國政府備受責難，進而成為歐盟當局辦事不力的政治危機。其後，遲遲到7月中旬定案的7,500億歐元的紓困，由於歐盟執委會職掌紓困預算的分發和控管，受害慘重的南歐國家，和部分西歐與北歐國家的立場，也不盡一致，而發生地緣政治區塊式的齟齬不快。
接著而來的是，歐洲各國面對10月以來的疫情反撲，從11月的感恩節到12月的耶誕節，社交聚會和旅遊返鄉的大量人潮移動，更加速病毒的傳播。而且，即使已經研製出疫苗，在嚴密的層層防護之下，都無法讓各國元首免於被感染確診。屋漏偏逢連夜雨，對於政經相對弱勢的南歐與東歐國家而言，如果歐盟當局在新的一年，不能提出有效的防疫因應對策，以及更人道、更公平的疫苗注射措施，則勢必再度形成成員國家對於歐盟當局的信任危機。
其次，從2016年英國脫歐公投通過迄今，這項歐盟「外交」議題困擾雙方已久。耶誕節前的英國變種病毒大爆發，歐盟各國、特別是確診後的法國總統馬克宏，對英國發布陸海空禁制令，讓英國嚴重衰退的經濟雪上加霜，脫歐談判也投下變數。
而更重要的則是，歐盟對美國與中國的政治和經貿關係之改善。兩者對於歐盟的外交經貿政策，可說是一體兩面，相互影響，「有一好，難有兩好」，如何兼籌並顧，考驗歐盟當局的政治智慧。因為，11月美國選出新總統拜登，可能扭轉川普總統對於伊朗核協議的政治立場，並可能改變對歐盟國家課徵關稅的態度。不過，美國的科技巨頭面對歐盟所開徵的數位稅，幾已成為定局，這種趨勢不會因為雙邊外交關係的改善而有所轉變。
另外，歐盟和中國大陸的投資協定談判，七年多以來的進展卡關，在拜登於1月20日上任前，當是「最壞的時刻，最好的選擇」。2020年全球主要經濟體只有中國大陸能夠達到1.5％以上的正成長，以其體量之大，全面性的投資協定，如果不能在年底前克服難關、有所突破，並於德國總理梅克爾擔任歐盟理事會輪值主席的期間（7月到12月）通過，則等到明年1月美國新總統拜登上任，2月中國農曆新年過後，難以預知的政治新局，不利於歐盟在後疫情時代，在經濟上的振衰起敝。
「日頭赤炎炎，隨人顧性命」。趕在耶誕節前，美國國會通過9,000億美元的紓困方案，成效如何有待檢驗。明年1月，屆時急於解決疫情失控和經濟問題的拜登總統，恐怕無暇、也無力顧及與歐盟的外交修好，口惠而實不至，將是可以預期的外交辭令式之友善承諾。反之，歐盟這兩年與中國大陸因為5G引起的緊張關係，或可因為投資協定的簽訂，而跨過新疆人權和香港問題的政治爭議，以及勞工權益的保障，雙方緊張的政治關係當可因為經貿利益的互惠而有所紓緩。
在新的一年，無論是歐盟寄望美國新總統拜登與對美關係的修復，或是對中國大陸政治經貿關係的改善，都將迎來兩大政治變數。德國和法國兩個主要大國的領導人，梅克爾總理將在明年卸任，而馬克宏總統在後年能否連任，都將影響歐盟當局未來的政治趨向。究竟是親美反中，或是兩不得罪，走中道，做自己，當是觀察歐盟未來政治格局之重點。
相關連結： https://www.chinatimes.com/newspapers/20201226000124-260511?chdtv
