【轉載】大國戰略性競爭關係對供應鏈變革之影響及因應
發布日期：2021-08-10
日期： 2021/08/05 作者： 中華經濟研究院WTO及RTA中心 李淳 資深副執行長 文件編號： WTOepaper745
美國對中政策演變脈絡：從不公平貿易到戰略性競爭關係
一、川普以不公平貿易為名之貿易與科技制裁
美國前總統川普於2018年3月公布調查報告，宣布對中國之不公平貿易（unfair trade practices）行為採取應對行動，包含加徵關稅、訴諸WTO爭端解決程序及投資限制，啟動了美中貿易戰。當時美國所認定之不公平貿易，主要包含以下四類行為：中國對其境內美國公司要求不公平之技術移轉、中國的歧視性授權限制、中國對外國投資之限制及未經授權的侵入美方商業電腦網路，竊取智慧財產權及敏感商業資訊。川普政府認為以上四類行為導致美國公司將技術與智慧財產移轉給中國公司，同時損害美國企業與勞工，並對美國長期競爭力造成威脅。美國並以此為基礎啟動貿易戰並進行貿易談判，後於2020年1月與中國簽署「第一階段貿易協議」。
美國自2018年7月起先後對中國出口美國價值2,500億美元（6,868項）之商品加徵10至25%不等之制裁關稅，而中國亦對美國出口中國價值1,100億美元商品課徵5至25%之報復關稅。美國復於2019年9月1日起對其餘價值3,000億美元（3,782項）之中國貨品加徵10%關稅措施，幾乎將所有來自中國之產品都納入制裁關稅範圍。雖然美中雙方於2019年12月達成第一階段貿易協議共識後，暫緩對部分制裁關稅之實施，但至2021年4月為止，仍有超過九成的產品適用不同稅率的制裁關稅。值得注意的是，美國為降低對其自身產業的衝擊，在2020年1月以前接受美國進口廠商申請關稅豁免。在新冠疫情爆發前，共有52,746個申請豁免案件，而通過豁免之比例僅有13%（6,804案）[1]。而在新冠疫情後，美國又開放與製造個人防護裝備以及防疫醫療有關之產品及原物料之關稅豁免，至2021年3月為止，約有近100項產品獲得豁免[2]。
此外，雖然川普時代之重點放在解決不公平貿易，但美國之限制範圍亦開始將阻斷中國取得美國關鍵技術作為管理之重點。川普政府從2018年便開始陸續公布相關政策與法案，迄今至少已透過以下五個政策面向，作為維護美國在全球之科技領先優勢與防範如中國等不當竊取美國技術之戰略架構：（1）透過外人投資國家安全審查機制（CFIUS）限制外資及外國政府對美國敏感技術領域之投資；（2）透過出口管制措施限制美國輸出關鍵與基礎技術；（3）禁止美國聯邦機構在關鍵技術系統中使用特定電信和影像監控服務或器材[3]；（4）為保護資通訊科技與服務供應鏈而限制特定交易[4]；（5）5G乾淨網路計畫限制中國業者參與美國電信網路建設及提供電信網路設備。
以出口管制為例，美國於2018年通過《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act, ECRA），從出口管制和外人投資審查兩種管道進行雙重防堵。值得注意的是美國出口管制思維已與過往有明顯不同。ECRA法案第4811條所明文訂立之管制目標，除防制武器擴散、打擊犯罪與反恐及執行聯合國決議外，更納入維持美國軍事能力之優越性、強化美國工業基礎以及落實保護人權及推動民主等美國外交政策，似將各種所有國家確保競爭力的政策與法令，都可被解釋為屬於確保國家安全之作為。目前最引起關注者即2019年5月華為及其68家關係企業被納入實體清單，嚴重影響美國企業與華為的供應鏈關係；2019年10月時，又以涉及中國政府對維吾爾族、哈薩克族等群體的鎮壓與監視為由，新增如新疆公安廳，海康威視、曠視科技及大華科技等28家中國機構和公司為實體清單。2021年新任總統拜登上任後仍陸續擴大實體清單所列之企業。
二、拜登政府對中國「戰略性競爭」關係之定位及經貿對抗作為
有別於川普政府之「圍堵」中國策略，2021年1月上任之拜登政府之對中「策略」改採與中國「競爭性共存」（competitive coexistence）策略。所謂共存是指「接受兩國相互競爭之事實，並力求競爭結果對美國有利之發展，而非將競爭視為要消除的問題」。拜登政府之整體策略，係追求在所有競爭面向上美國占上風，亦即如維護美國經濟安全、維持高科技領先等面向上，拜登政府已表明將用「所有可行的手段」對付中國傷害美國勞工的強制性與不公平的貿易行為；但在全球暖化、能源等議題則不排除有合作之可能。
自拜登就任後實際政策方向，可發現競爭性共存確實成為拜登政府對中國政策之主軸。2021年3月3日，美國白宮公布「國家安全戰略暫行綱領」（Interim National Security Strategic Guidance），將中國定位為「唯一具備綜合實力（經濟、外交、軍事、科技能力）挑戰美國所建立的國際體制」的競爭對手。該報告列舉專斷且專制的中國對美國的各面向威脅，並將確保美國在對中國之「戰略性競爭」（strategic competition）中得以勝出作為拜登政府國家安全之重點目標[5]。隨後美國參議院外交委員會又於同年4月21日通過「2021年戰略競爭法」草案，（Strategic Competition Act of 2021），提交院會審查。該草案顯然是為了呼應前述「暫行國家安全綱領」將美中界定為「戰略性競爭關係」的定位，透過本法提供法源及預算基礎。本法初步歸納了美國要從事全方面較量的領域。在經貿領域，該法編列預算在各地美國使館聘僱專業顧問，協助美國公司移轉供應鏈並尋找合適的新落點。其次也授權美國政府加大協助盟國基建發展的力道，同時在數位貿易及科技領域，要求美國政府跟五眼聯盟及臺灣洽簽數位貿易協定，組成數位貿易聯盟，更要全力落實川普時代就推動的「數位連結及網路安全夥伴」計畫[6]。
除此之外，美國貿易代表署（Office of the U.S. Trade Representative, USTR）於2021年3月15日發布「2021年貿易政策綱領與2020年度報告」（2021 President’s Trade Agenda and 2020 Annual Report），強調拜登團隊施政的貿易政策再度指出中國之不公平及脅迫性經濟行為影響美國「國家利益」，因而拜登政府將致力利用各種工具回應中國的脅迫性和不公平貿易行為[7]。在此背景下，前任川普政府時期啟動之貿易戰及科技戰迄今尚無調整之跡象。新任美國貿易代表（United States Trade Representative）戴琪（Katharine Tai）已公開表示美中第一階段協議是後續雙方談判之基礎與起點。至於制裁關稅檢討，取決於雙方未來會談之進展而定。
美、歐以「戰略性競爭」及經濟安全為由推動之關鍵供應鏈變革
在川普時期美國便已經將貿易戰與產業供應鏈回流連結，並以「經濟繁榮網絡」（Economic Prosperity Network）為名推動建立替代性供應鏈。拜登總統上任後，在前述「戰略性競爭」思維指導下更加重視關鍵供應鏈的韌性與安全問題，同時亦有意藉由供應鏈改造之機會創造就業，遂於2021年2月24日頒布《美國供應鏈行政命令》（Executive Order on America’s Supply Chains），內容包括兩大部分，其一，優先檢討半導體及先進封裝、高容量電池（含電動車電池）、關鍵礦產及戰略物資（含稀土）、藥品及原料藥等四項關鍵產品（key product）供應鏈中之漏洞與風險，並於該命令發布後百日內提交相關檢討報告及改進建議。其次，該命令要求聯邦政府審查國防工業、公共衛生、資通訊科技、能源、運輸、農業等六大重要行業（key sectors）之供應鏈，評估各行業可能遭遇之風險及提出強化供應鏈韌性之具體行動，並將於一年內提出相關評估報告[8]。事實上，由於近期半導體短缺問題，美國已經先行啟動有關半導體供應鏈回流之計畫，並在3月底公布之「美國就業計畫」2.2兆美元的預算規劃中，框列500億美元作為推動半導體供應鏈回流之預算基礎[9]，而台積電與關連供應商亦已宣布赴美投資計畫。
值得注意的是不僅美國，歐盟在2019年3月發表之《歐盟—中國戰略展望》文件中，也指出對歐盟而言中國既是談判夥伴，也是經濟競爭及制度的敵手（China is a negotiating partner, an economic competitor and a systemic rival）。2021年5月公布「歐盟產業政策更新版」（European Industrial Strategy），進一步指出歐盟之關鍵物資目前過於集中在中國、越南等地，對歐盟形成風險，故未來將透過如「歐盟共同利益重要計畫」（Important Projects of Common European Interest, IPCEI）推動包括半導體、重要原物料、原料藥、電池、下世代雲端、氫能在內的六項戰略領域產品（未來會繼續擴大）在歐盟境內進行創新研發及生產的政策，同時也傳出歐盟向台積電招手前往投資。若與前述「歐盟產業政策更新版」合併觀察，歐盟亦將開始推動供應鏈分散及回流政策。
供應鏈變革力量及臺灣之意涵及應有作為
一、供應鏈變革的六股力量
過去40年來，以美國為首的工業化國家透過製造業外移、外包等模式，作為追求生產效率、生產成本及其他利潤極大化之模式，並建立了全球供應鏈體系。過去五年因美、中兩國在貿易、科技領域對抗檯面化，加上2020年新冠疫情爆發，臺灣以及各國習以為常的供應鏈分工模式逐漸轉變。這種「改變現狀」的趨勢背後主要動力，除了因疫情爆發造成企業重視透過分散及多元化提高供應鏈韌性外，也來自於美國不再將中國這個「世界工廠」（亦即全球供應鏈匯集地）視為戰略夥伴，而是戰略對手（strategic adversary）。因而從競爭及安全角度觀察，目前供應鏈集中於「對手」以及其他特定國家的結構便必須予以改變，以確保競爭優勢以及經濟安全。如上所述，歐盟亦出現類似政策思維的轉變。
事實上，中國才是推動供應鏈自主的先驅。「中國製造2025」所推動的十大領域產業的發展指導原則就是掌握重點領域關鍵技術，提高創新能力，並訂出關鍵基礎材料實現「自主保障，受制於人的局面逐步缓解」之目標。中國「十四五」期間除了繼續推動「中國製造2025」外，更要以「新型舉國體制」攻克關鍵核心技術，將資源聚焦在例如第三代半導體等核心零組件、關鍵基礎材料、先進基礎工藝，以及產業技術基礎等「卡脖子」領域。
在此背景下，全球供應鏈重組的趨勢已然明顯。歸納目前推動重組的五股力量，分別是美中貿易戰、美國科技出口管制、美國關鍵供應鏈回流政策、歐盟關鍵供應鏈回流政策，以及中國製造2025與十四五政策下之自主創新、自主保障政策。這六股力量對於供應鏈重組各自形成不同之影響及壓力。
二、影響與因應
（一）美國貿易及科技戰
表面上是以不公平貿易或防制武器與科技擴散為由，美國貿易及科技戰實際上也帶有創造壓力，迫使美系供應鏈降低對中國依賴之目的。自2019年開始，臺商在內的美系供應鏈體系為了規避制裁關稅，替美商代工資通訊甚至電視機的臺商開始將供應鏈遷回臺灣，紡織、汽車零組件及食品等勞力密集產業原本就因成本考量而有意調整者則逐步前往東協[10]。出口受管制不能再出貨到對岸的業者，也開始尋找替代客戶及市場。近期大陸臺商調查發現，有八成以上的受訪業者於未來兩年內不會增加投資規模，且有48.6%之受調臺商表示將增加其他地區產能比重（31.9%），甚至考慮完全撤出中國市場（16.7%）[11]。上海美國商會（Am Cham Shanghai）於2019年底之調查顯示僅有8%之美商外資有減少投資中國之計畫，但到2020年底之相同調查發現，有高達26.6%之美商外資公司計畫減少在中國之投資。另外該調查亦發現科技相關製造及服務之美商採取「立足中國、服務中國」（In China for China）策略之比例，從2019年之55%巨幅下降至25% [12]。
但臺商意見調查發現中小型企業調整重組供應鏈之能力較低，限制遠高於大型企業，故未來政府亦需仿效日韓甚至美國經驗，協助中小型企業之供應鏈移轉提供制度性之協助支援體系。
（二）供應鏈韌性、經濟繁榮網絡及美國戰略競爭法（草案）
新冠肺炎疫情的全球大流行暴露出各國醫療用品產業鏈布局單一化問題，並進一步凸顯供應鏈與中國間複雜且高度連結的關係，加速美國及其他國家全球供應鏈布局之調整作為。疫情期間美國供應鏈調整策略整體上可分成供應鏈回流與重組兩個面向，前者主要係將醫衛等關鍵物資供應鏈移回美國，後者則是以「經濟繁榮網絡」為名尋找中國以外之信賴夥伴國重新形成新的供應鏈關係。
顯然美國不滿意貿易戰壓力下供應鏈調整的速度，因而決定透過國家力量，加大協助力道。2021年「戰略競爭法」草案第一部分，就是規定政府應編列每年至少1,500萬美元的預算，由各地使館聘請專業顧問，提供在中國境內有供應鏈的美國企業諮詢服務，服務重點包含退出中國市場策略、部分產線移出至中國境外策略以及尋找「去中化」之原物料供應商，而服務內容涵蓋協處法令等障礙，提供各國市場資訊以及各國夥伴引介對接。此外，諮詢顧問專家應接受各地使館館長（Chief of mission）直接指揮監督，使「供應鏈去中移轉」成為各地使館的優先推動事務。這種加速供應鏈自中國移轉的機制，無疑是要加速改變基於比較優勢的分工結果。美國的思維反映出全球供應鏈高度集中在中國的現狀，本身就是以人為力量扭曲比較優勢的結果，已經形成國家安全威脅。
（三）美歐關鍵供應鏈/產品回流政策
美國在製造業供應鏈重新布局之中心思想為重振製造業（特別是新興製造業）對美國經濟貢獻的角色，採取之政策作法可分為：「再工業化策略」及「推動製造業回流措施」兩個面向。歐巴馬及川普二任政府時期，「再工業化」政策便已為其重要之科技發展政策，主要思維是投入未來新興製造業所需之先進技術研發，以鞏固美國製造業之實體經濟競爭力。
拜登政府《美國供應鏈行政命令》第一項明確又指出具韌性、差異與安全可靠的供應鏈是維護美國經濟繁榮與國家安全的重要政策；歐盟之思維也大致相同。美、歐同時開始提高經濟安全風險控管之重要性，而目前經濟安全之關切重點，在於前述所謂關鍵產品/供應鏈之來源與供應商集中度所造成之安全風險，其中又以半導體最受注目。美歐政策朝向鼓勵全球半導體製造商回美國或歐盟設廠，已成定局。但是美歐也將高容量電池、關鍵礦產及戰略物資（含稀土）、原料藥等納入關鍵產業範圍。
對臺灣而言，由於我國是供應鏈現狀的受益者，因而也將成為改變現狀主要的利害關係者，必須比其他國家更為注意發展提早因應，並進行供應鏈布局調整之影響評估及規劃對策方案。
（四）中國製造2025及十四五規劃
「中國製造 2025」共有九大戰略任務及五大工程，包含新一代資訊技術產業、高檔數控機床和機器人、節能與新能源汽車等，並以製造業創新以及ICT產業鏈發展為重，並強調「關鍵技術及關鍵材料自主保障」[13]。而在2021年將推出之「十四五」規劃，同樣要實現科技自立自強的發展戰略目標，加速新興科技研發，建立自主科技創新體系，加快半導體晶片等科技產品的進口替代及在地自主供應鏈[14]。
臺商對於達成「中國製造 2025」及十四五規劃之目標當然有重要角色扮演，但長期亦需面對當地受扶植之重點企業之競爭優勢之挑戰，以及被迫移轉技術科技（落地）以達成中國「自主保障」政策目標之壓力。
[1] Congressional Research Service (Mar. 16, 2021). Section 301: Tariff Exclusions on U.S. Imports from China. CRS. https://fas.org/sgp/crs/row/IF11582.pdf
[2] 同上注。
[3] Department of Defense (DoD), General Services Administration (GSA), and National Aeronautics and Space Administration (NASA) (Aug. 13, 2019). Federal Acquisition Regulation: Prohibition on Contracting for Certain Telecommunications and Video Surveillance Services or Equipment. Federal Register (40216), 84(156). https://www.federalregister.gov/documents/2019/08/13/2019-17201/federal-acquisition-regulation-prohibition-on-contracting-for-certain-telecommunications-and-video
[4] The White House (May 15, 2019). Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain. The White House. https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/
[5] The White House (Mar. 3, 2021). Interim National Security Strategic Guidance. The White House. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf
[6] The U.S. Senate Committee on Foreign Relations (Apr. 21, 2021). S.1169--Strategic Competition Act of 2021. the 117th Congress (2021-2022). https://www.foreign.senate.gov/imo/media/doc/DAV21598%20-%20Strategic%20Competition%20Act%20of%202021.pdf
[7] United States Trade Representative (2021). 2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report. https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf
[8] The White House (Feb. 24, 2021). Executive Order on America’s Supply Chains. The White House. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains/
[9] Jenny Leonard, Keith Laing, Josh Wingrove and Bloomberg (April 13, 2021). In call with CEOs, Biden doubles down on a $50 billion plan to invest in chips. Fortune. https://fortune.com/2021/04/13/in-call-with-ceos-biden-doubles-down-50-billion-plan-invest-chips/
[10] 馮鋕瓏（2019）。美中貿易衝突對中國大陸臺商之影響及動向調查。臺北市：中華民國全國工業總會，58-85。
[11] 同上注61-62。
[12] 上海美國商會（2020）。2020年中國商業環境調查，36。https://www.pwccn.com/en/consulting/china-business-report-sep2020.pdf
[13] 溫芳宜（2019）。中國大陸推動「中國製造 2025」對我國產業發展之影響。臺北市：財團法人中華經濟研究院，9-35。
[14] 張建一（2020）。解讀中國大陸制定「十四五規劃」。兩岸經貿月刊，347，14-17。
相關連結： https://web.wtocenter.org.tw/Page.aspx?nid=126&pid=359998
