中國大陸碳中和債券的法律監管及發行審核要點

發布日期：2021-10-12

作者：趙海清

2021年2月以來，中國碳中和債券市場迅速興起，不到一年的時間裡，債券存續規模已達千億。這與我國加快二氧化碳減排，2030年實現碳達峰，2060年實現碳中和的“雙碳”目標所需資金缺口巨大，以及相關扶持政策陸續出臺密切相關。碳中和債券不僅有助於拓寬低碳項目發行人的融資管道、為專案建設提供有效的資金支持和資源，同時也在引領社會綠色發展理念、引導企業低碳轉型等方面也起到了積極的示範作用。隨著全國碳排放權市場於2021年7月16日正式啟動交易，筆者相信，碳中和債將在未來綠色金融的發展過程中將發揮更大作用。本文對碳中和債券的法律監管和發行審核中的要點進行梳理分析，以期對擬發行碳中和債券的發行人提供借鑒。

一、碳中和債券的定義、特點與發展現狀

（一）碳中和債券的定義

根據2021年3月18日交易商協會發佈的《關於明確碳中和債相關機制的通知》（以下或簡稱“《通知》”）的規定，碳中和債是指募集資金專項用於具有碳減排效益的綠色項目的債務融資工具，需滿足綠色債券募集資金用途、項目評估與遴選、募集資金管理和存續期資訊披露等四大核心要素，屬於綠色債務融資工具的子品種。通過專項產品持續引導資金流向綠色低碳迴圈領域，助力實現碳中和願景。

（二）碳中和債券的特點

如上所述，碳中和債券屬於綠色債券的子品種，與其他類型的綠色債券相比，碳中和債具有以下兩個特點：

1.准入目錄更為聚焦

綠色債券分類標準主要依照《綠色債券支援專案目錄》，將綠色專案分為節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業、生態環境產業、基礎設施綠色升級、綠色服務六大領域，要求募集資金的用途需符合上述各個領域的具體要求。相比之下，交易商協會規定的碳中和債的資金用途範圍則較為狹小，不僅需要符合《綠色債券支援專案目錄》，而且必須能夠產生碳減排效益。根據交易商協會的規定，其資金用途主要包括以下四種：（1）光伏、風電及水電等清潔能源類項目；（2）電氣化軌道交通等清潔交通類專案；（3）綠色建築等可持續建築類項目；（4）電氣化改造等工業低碳改造類專案。

2. 減排效果和環境效益相關資訊披露要求更高

通常綠色債券在發行階段主要聚焦於募集資金擬投專案是否具有綠色屬性，資訊披露僅停留在專案類別和財務報表的層面。相比之下，對於銀行間碳中和債券而言，發行階段鼓勵由協力廠商專業機構出具評估認證報告，對於專案環境效益和減排效果的相關資訊披露要求更高，鼓勵披露的內容包括：募投專案每年理論上碳減排量和其他污染物減排量、企業整體的碳減排計畫、碳中和路線圖等內容。這種更高的資訊披露要求有助於投資者更加清晰地識別碳中和債券所募資金的實際用途，增強碳中和債券的市場公信力。

（三）碳中和債券的發展現狀

中國的綠色債券市場自2016年開始啟動，2017年中國證監會發佈《關於支持綠色債券發展的指導意見》後，綠色債券進入了高速發展階段。根據中國人民銀行的資料顯示，截至2020年末，中國綠色債券存量8132億元人民幣，居世界第二。2021年2月，首批發行的六支碳中和債券如下：

由上表可以看出，目前發行的碳中和債券的主要特點為：

1. 信用評級更高，以AAA評級為主，最低評級在AA以上

從目前發行的碳中和債統計結果來看，碳中和債的主體評級和債項評級幾乎均為AAA（僅有少數評級為AA或AA+，最低評級為AA），且均沒有擔保。這與碳中和債券的發行方主要是國有企業密切相關。

2. 目前碳中和債為國企發行，主要用於公用事業

截至2021年7月31日，全國共78家公司發行129只碳中和債券，總規模達1348.94億元。其中有35家中央國有企業和39家地方國有企業。從發行規模上開，中央國企的發行規模更大；從發行主體所在行業上看，大多為公用事業行業，這與公用事業由於關係到居民用熱用電、交通出行等，提供並消耗的能源總量較大息息相關。公用事業行業屬於碳排放重點行業，是未來綠色升級改造的重點，更需要資金來轉變能源結構、提升能源利用效率。

3.發行期限以中短期為主

據統計，雖然目前大部分的碳中和債發行期限為1-3年（中短期），但交易商協會發已發佈《通知》鼓勵企業發行中長期碳中和債務融資工具品種，從而提升流動性風險管理水準。

4.我國近期發行的綠色債券以碳中和債券為主

根據《2021年中國碳中和產業全景圖譜》自2021年2月首只碳中和債券發行到2021年6月，銀行間市場發行共發行92只綠色債券，其中碳中和債共有51只，占比約55.4%。發行的碳中和債包含了信用債、利率債和資產證券化產品，合計發行規模 822.9億元；交易所市場發行共發行65只綠色債券，其中碳中和債共有31只，占比47.7%。發行產品一般公司債和資產證券化產品，合計金額有310.19億元。從發行人類別來看，目前碳中和債券以電力行業為主，合計占比為43.9%。碳中和債券已經成為我國綠色債券領域的主力軍。

二、碳中和債券發行審查監督的法律體系

我國的“碳中和債券”是全球範圍內首次以“碳中和”命名的貼標綠色債券產品，這是我國在綠色債券品種上的創新，也是發揮綠色金融導向作用支援經濟綠色低碳轉型的重要舉措，對於探索綠色金融工具支援國家雙碳目標實現具有重要意義。碳中和債券目前在我國仍處於起步階段，因此我國針對此類債券的專項審查監督體系還不完善，但作為綠色債券的子品類，我國碳中和債券的監管應首先符合綠色債券監管的要求，同時針對雙碳目標和碳中和債券的特點制定針對性的監管規則。由於國際上綠色債券的發展已經相對成熟，在立法和制定相關規章的過程中，可以借鑒國際上關於綠色債券的相關規定，不斷完善我國碳中和債券、綠色債券的法律監管體系。

（一）國際上綠色債券發行的法律監管體系

國際綠色債券市場起步於歐洲，世界上第一隻綠色債券誕生於2007年，由歐洲投資銀行（EIB）發行。在經歷初期的平穩發展後，2013年以來，全球綠色債券發行量呈現爆炸式增長，國際上許多國家對於綠色債券發行的法律監管也隨之積累了豐富的經驗。

1. 日本

綠色債券作為綠色金融的重要組成部分給日本的綠色經濟發展提供了極大的助力，使得日本的環境污染得到了有效的控制。日本對綠色債券的監管十分嚴格，出臺了許多的法律法規對綠色債券的監管進行了相應的制度設計。如《建立迴圈型社會基本法》，該法案明確了日本綠色債券的監管機構為日本金融監管廳，規定了綠色債券應該經過協力廠商評估認證機構的評估認證說明其綠色屬性，同時對環境資訊披露作出了規定，要求環境資訊披露應當進行環境會計核算、經過環境審計程式；《21世紀金融原則》要求加強對綠色債券的監管，特別是綠色債券募集資金的使用的監管。除此之外，日本環境省還出臺了一系列針對綠色債券的相關指引，建立了環境管理制度證書與註冊機制，對綠色專案進行評估，並提供指導建議。

日本未將碳中和債券作為綠色債券的子品類進行專項規制。

2.美國

美國的綠色金融實踐長期處於國際領先地位，至今已經建立了比較完善的從中央聯邦法律到地方州政府法律的綠色債券法律體系，為綠色債券的監管提供了法律依據。美國對綠色債券的監管最基本的規範為《證券法》與《證券交易法》。這兩部法律規定了美國除政府債券以及非公開發行的債券由美國的證券交易委員會進行監管。證券交易委員會進行監管充分體現了美國對綠色債券的監管上的特點為以自律監管為主政府監管為輔。早在上世紀80年代，美國就發佈了《全面環境反應，賠償和責任法案》，自此，美國類似于現代意義上的綠色債券開始出現，該法案對綠色債券基金的來源、綠色債券基金的用途、募集資金投向的領域進行了規定。2003年美國開始運用赤道原則[4]，從而正式開始了綠色金融實踐的探索。接連出臺了《美國清潔能源與安全法》、《加利福尼亞建築標準》等一系列的法案和規定。對於綠色債券的協力廠商評估認證，美國的評估認證機構採取《氣候債券標準》的規定，採取由協力廠商評估認證機構確認之後再由氣候債券委員會進行認證的雙重監管模式，進一步加強綠色債券監管的要求。

美國未將碳中和債券作為綠色債券的子品類進行專項規制。

3. 英國

英國作為金融業建設起步最早的國家之一，對綠色債券的監管在監管主體的模式上與日本、美國相同，即：綠色債券作為證券業的組成部分之一，屬於該國金融服務局的監管範圍之內。英國對於綠色債券的監管也充分體現出以自律監管為主政府監管為輔的特點。在自律監管上，倫敦證券交易所積極普及綠色債券，促進投資者對綠色債券的認識。在保障投資者利益的同時，也起到了對綠色債券自律監管的作用，除此之外，相關的行業協會組織機構例如倫敦清算所等也對綠色債券的發行提供了指引，擔保綠色債券的發行與交易，從而實現監管。英國制定了《電力市場改革法案》；修改了《能源持續法案》，逐漸加強對綠色債券的監管。除此之外，金融服務局還與綠色投資銀行和做進行綠色債券基金建設，銀行負責該項基金的日常管理，而金融服務局則主要對該項基金的資金的使用進行監管，保障資金的專款專用。

英國未將碳中和債券作為綠色債券的子品類進行專項規制。

（二）我國碳中和債券發行監管的法律體系及相關法律法規梳理

1. 我國碳中和債券發行監管結構

我國碳中和債券的監管機構尚無明確規定，目前，主要的監管結構有三個層面，具體包括：中國人民銀行、證監會和銀保監會的政府監管；滬深證券交易所和中國金融期貨交易所的交易所監管；以及銀行間交易商協會和期貨業協會進行的協會自律監管。如下圖所示：

https://www.allbrightlaw.com/CN/10475/ddea858cda42331.aspx

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