解析歐盟「開放性戰略自主」產業政策之內涵
發布日期：2021-11-16
【轉載】
| 日期： | 2021/11/11 |
|---|---|
| 作者： | 中華經濟研究院WTO及RTA中心 李明勳 輔佐研究員 |
| 文件編號： | WTOepaper757 |
從「戰略自主性」到「開放性戰略自主」
近年隨著美中貿易衝突及新冠肺炎疫情持續升溫，加速帶動全球供應鏈的重組潮流，朝去中心化、多元化、區域化及短鏈化方向發展。歐盟有感於在關鍵技術與領域逐漸落後全球，疫情更加劇歐盟的戰略依存性困境，導致醫藥品與醫療器材、車用電子等關鍵產品發生短缺，如何在關鍵技術與領域上強化戰略自主性顯得格外重要，「開放性戰略自主」（Open Strategic Autonomy, OSA）概念應運而生。
OSA概念的前身為「戰略自主性」，多用於安全與外交領域。近年在美中貿易衝突與新冠肺炎疫情影響下，對於戰略自主性的重視逐漸應用至貿易與產業面，形成所謂的「開放性戰略自主」。尤其在新冠疫情影響下，歐盟內部和外部市場的需求面與供給面均遭逢巨大衝擊，其中部分關鍵戰略產品如醫藥品、車用電子等因為疫情實施的限制或禁止出口措施，出現全球短缺困境，加劇歐盟的戰略依存性困境。
此外，歐盟也意識到在若干關鍵技術領域遠遠落後美國、中國大陸等國，以致在貿易衝突演變至科技戰之下，歐盟在科技管制上的影響力已不若以往。根據歐盟報告，歐盟在一些關鍵技術上仍享有相對優勢，包括先進材料、物聯網等。但在一些關鍵技術上正遭遇全球挑戰，例如在AI、大數據、機器人上落後美、中；在產業生物科技上落後美、日；在半導體上則落後美、日、中。
以半導體供應鏈為例，歐盟在設計面上高度仰賴美國提供通用的設計工具，例如歐盟的電子設計自動化（Electronic Design Automation, EDA）占半導體價值鏈全球收入的比重為19%、無晶圓廠企業（Fabless）比重僅4%；在製造面上，歐盟高度仰賴亞洲的高階晶片製造，例如歐盟的純晶圓代工廠（Pure-play Foundry）占半導體價值鏈全球收入的比重僅3%，封裝與測試更是付之闕如。整體而言，歐盟半導體產業在全球總收入比重僅占10%左右（約440億歐元），此明顯與歐盟占全球經濟比重不相符，2019年歐盟GDP占全球比重約16%。（參附表）
為了強化歐盟在重點產業上的自主性與競爭力，歐盟於2020年3月發布「歐洲新產業策略」（A New Industrial Strategy for Europe），強調歐盟在氣候中和與數位經濟上的雙重轉型，並宣示將強化歐盟產業的戰略自主性，針對歐盟最需要的產品減少對他人的依賴，包括關鍵原物料與技術[1]、糧食、基礎建設、安全及其他戰略領域，同時提供歐盟產業有機會去拓展自己的市場、產品與服務，以促進全球競爭性。此時歐盟仍使用戰略自主性，而非OSA，但其內容描述已近似於後續對OSA的構成要件。
2020年5月27日，歐盟提出因應新冠疫情衝擊的歐洲復甦計畫－「下世代歐盟」（Next Generation EU），首次使用OSA概念，強調歐盟未來將追求OSA與強健的價值鏈，持續承諾開放且公平的貿易，但有必要更注意到減少依賴性，以強化供應安全，尤其是醫藥品與關鍵原物料上。此後，OSA概念大量出現在歐盟重要峰會與文件上，肯認OSA的重要性，並針對其內涵持續辯論。
歷經數個月討論後，歐盟於2021年2月18日新版貿易政策審查文件－「開放、永續與自信的貿易政策」（An Open, Sustainable and Assertive Trade Policy），其中闡述OSA定義與重要內涵。同年5月5日，歐盟發布「更新2020年新產業策略」（Updating the 2020 New Industry Strategy）及「戰略依存性與能力」（Strategic Dependencies and Capacities）工作報告等，持續肯認OSA的重要性與內涵。
開放性戰略自主之內涵與構成要件
根據歐盟2021年2月的「開放、永續與自信的貿易政策」，所謂OSA係指「有能力形塑新的全球經濟治理體系並發展互利的雙邊關係，同時保護歐盟免於受到不公平且濫用行為的傷害，該能力包括多元化與鞏固全球供應鏈，以提升對未來危機的韌性[2]。」
OSA的三大構成要件包括：（1）韌性與競爭性、（2）永續性與公平性、（3）自信與以規則為基礎的合作。以此為基礎，歐盟邁向OSA的三大支柱分別為開放性、永續性、自信性，此即為2021年2月歐盟「開放、永續與自信的貿易政策」所凸顯的三個詞彙[3]。
在開放性上，由於過往戰略自主性的概念可能有潛在的政治性與對抗性，因此歐盟特別冠上「開放性」概念，顯示歐盟在追求戰略自主性時，仍將繼續堅守對自由且開放的市場經濟承諾，避免讓外界以為OSA等同於經濟的自給自足或是保護主義政策。為了強化歐盟多元產業間的韌性與競爭力，歐盟須確保自由開放的國際市場及不受扭曲的市場進入，亦須完全善用單一市場的開放性優勢，成為多邊主義及以規則為基礎的國際秩序的可信賴提供者。
在永續性上，韌性與永續性相輔相成，強化歐盟供應鏈韌性將有助於讓歐盟供應鏈更具永續性，但目前正面臨新冠疫情的嚴峻考驗。歐盟將與理念相近夥伴在WTO、G20架構內發展貿易與健康倡議，對健康產業供應鏈進行更全面的檢視，並制定適當的解決方法，包括從危機預防與準備到多元化生產與供應鏈、確保關鍵物資的戰略庫存，以因應供應鏈中斷或需求衝擊發生時的韌性。
在自信性上，歐盟將促進現代化、以規則為基礎的架構，來緩解全球與區域緊張情勢，其中將優先強化與美國的「跨大西洋夥伴關係」（Transatlantic Partnership），共同合作改革WTO議程及應對相關全球議題。歐盟亦須與中國大陸建立更公平且以規則為基礎的經濟關係，使其承擔更多國際貿易制度下的義務。更重要的是，歐盟將多元化其對外關係，與理念相近夥伴建立聯盟，包括透過締結貿易協定。
歐盟首份戰略依存性報告之認定
在歐盟執委會2021年5月5日公布「更新2020年新產業策略」之下，亦發布首份分析戰略依存性初步報告－「戰略依存性與能力」報告，初步確定有137項屬於歐盟「高度依賴」（highly dependent）第三國進口之產品，占歐盟總進口產品值約6%。其中另有34項屬於「潛在更脆弱」（potentially more vulnerable）之產品，其進口來源多元化與取代性程度更低，占歐盟總進口產品值約0.6%。這些產品大多屬於能源密集型、健康產業生態系統，以及其他相關支持雙重轉型之產品[4]。
在高度仰賴第三國進口之產品中，最大宗屬於關鍵原物料（Critical Raw Materials, CRM）、加工物料與化學產品，大多為能源密集產業生態系統。第二大類屬於健康生態系統，包括：活性藥物成分（Active Pharmaceutical Ingredients, APIs）、其他藥品與新冠疫情相關產品（如防護衣零件等）。第三大類屬於與雙重轉型直接相關的再生能源與電子生態系，例如：永恆磁石、蓄電池、電動馬達、無線電廣播接收器、筆電、智慧型手機等。
在潛在更脆弱之產品中，有22項屬於CRM與中間產品，例如APIs、鐵合金等；另12項屬於最終產品，例如渦輪螺旋槳、新冠疫情相關產品如防護衣零件、無線電廣播接收器、特定類型之藥物。
總計這137項關鍵產品自歐盟外部進口主要集中在2至3個國家，前三大進口來源為中國大陸、越南與巴西，自中國大陸進口比重超過半數，高達52%，越南與巴西分別為11%、5%。其他進口來源包括：韓國、新加坡、美國、英國、俄國、日本等。
完整內容請上https://web.wtocenter.org.tw/Page.aspx?nid=126&pid=363625
相關連結： https://web.wtocenter.org.tw/Page.aspx?nid=126&pid=363625
