歐盟新一輪貿易保護主義的新動向
發布日期：2022-01-11
2022-01-06 15:26:35 人民論壇網
【摘要】歐盟是建立在經濟一體化基礎之上的區域國際組織，貿易開放與自由化是其基石與出發點。但是，自歐洲債務危機以來，一直奉行自由貿易的歐洲在貿易政策與實踐上出現了一些新動向。為了維持包括歐洲在內的西方國家在國際貿易中的地位與利益，在貿易自由化的標籤下，歐盟限制貿易的措施與規則不斷增加，開啟了歐盟新一輪貿易保護主義。在大變局背景下，雖然開放的自由貿易仍將是歐盟貿易政策的主流，但貿易保護主義在歐洲也將長期存在，並呈現出一些新的特徵。
【關鍵詞】歐盟貿易保護主義國際貿易地緣政治【中圖分類號】D813 【文獻標識碼】A
自歐洲債務危機以來，一直奉行自由貿易的歐洲在貿易政策與實踐上出現了一些新動向。為了維持包括歐洲在內的西方國家在國際貿易中的地位與利益，在貿易自由化的標籤下，歐盟限制貿易的措施與規則不斷增加，開啟了歐盟新一輪貿易保護主義。與傳統的直接針對貨物貿易的限制性措施不同，歐盟新一輪的貿易保護主義範圍擴大到包括貿易、投資、科技等廣泛的領域，而且其工具與手段也遠遠超出了傳統的限制性貿易措施的範圍。歐盟新一輪的貿易保護主義將對中歐關係產生消極影響，值得我們高度關注。
從歐盟近十多年貿易保護主義的政策與實踐來看，其新一輪貿易保護主義呈現出很多新的動向與特徵，主要表現在以下六個方面。
對於歐盟來說，開放的自由貿易仍將是主流，但貿易保護主義也將長期存在
歐盟是建立在經濟一體化基礎之上的區域國際組織，貿易開放與自由化是其的基石與出發點。雖然自2008年債務危機以來，一系列的危機對歐洲一體化形成了巨大的挑戰，但是，在可預見的將來，一體化仍將是歐洲的最佳選擇。歐洲只有聯合起來，才能在世界上佔有一席之地。而要繼續歐洲一體化之路，開放的自由貿易依然是基礎。這種歐洲內部一體化的理念與基礎，也必將具有外溢效應，表現在對外貿易上，就是歐盟主張並堅持自由、開放的國際貿易。
但同時，貿易保護主義在相當長的時間內也將在歐洲繼續存在。從表面來看，歐盟新一輪貿易保護主義是緊隨世界範圍內的金融危機而來，但其根本原因不是危機本身，而是危機背後深藏的眾多因素。實際上，這一輪貿易保護主義可以溯源到20世紀80年代末90年代初，其與經濟全球化快速推進同時出現。經濟全球化導致了傳統政治、經濟格局與社會形勢的深刻變化，國家還在適應全球化帶來的這種變化。新型貿易保護主義或者貿易政策的調整是應對全球化的一種方式，其本質是國家試圖控制、引導貿易的結果向有利於自己的方向發展。歐盟新一輪貿易保護主義的根本原因也在於此。
歐盟新一輪貿易保護主義出現的另一個重要原因，在於歐盟對在國際經濟格局中的地位及其競爭能力不斷下降的擔心與焦慮。從總體來看，一個多世紀以來，歐洲在國際經濟中的地位與競爭力是呈下降趨勢的，形成這一趨勢的原因並不是歐洲絕對經濟實力或競爭能力的下滑，而是發展中國家不斷崛起，逐漸形成了越來越強大的經濟實力與競爭能力，反映在國際貿易領域，就是各國間貿易競爭越來越激烈。但包括歐洲在內的西方發達國家不太願意接受這一現實，仍試圖採取各種措施維持各自的地位與競爭力。為此，歐盟及其他西方國家將盡其可能利用一切可用的手段來維持其在國際經濟格局中的地位，增強自身的競爭能力，抑制其他國家的崛起。從這個意義上講，歐盟的貿易保護主義將成為一種常態。
歐盟的貿易保護主義將以具有某種合法性的貿易規則形式存在，具有隱蔽性的特徵
雖然歐盟的貿易保護主義將在長時間內繼續存在，但從歐盟的自身定位、可利用的工具、能取得的效果等方面來看，歐盟通常不會如美國一樣採取單邊主義措施，也不會採取明顯的違反國際貿易法的措施來實現其貿易保護主義的目的。恰恰相反，歐盟所採取的措施，將力圖將之建立在某種合法性基礎之上，最常用的方法就是以貿易規則的形式來實現。
以貿易規則的方式來實現貿易保護主義的目的，最常用的路徑就是採取“聯結”（linkage ）的方法，將貿易與其他價值、目標聯繫起來，通過證明、聲稱其他價值與目標的合法性、合理性來證明其在貿易領域採取的政策、措施與法律的合法性、合理性，以貿易作為工具來實現其他目標與價值。歐盟將環境、氣候、人權、可持續發展等目標與貿易聯繫起來，以之限制貿易，就是典型的表現。由於歐盟所倡導的非貿易價值、目標本身都具有某種合理性，因此，以之作為掩蓋，便很難直接證明這些措施的貿易保護主義本質。過去近三十年的實踐表明，這種“聯結”方法已發揮了越來越重要的作用，各種非貿易目標從最初提出到成為製定、變革貿易法考慮的重要因素，再逐漸規則化與法律化。非貿易目標限制貿易實際上已經逐步取得了國際社會的某種認可，獲得了合法化地位。
歐盟在推動貿易與其他價值、目標聯結上發揮著主導作用，是積極推動者。未來，歐盟在這一領域仍將會不遺餘力。但是由於非貿易目標本身俱有普遍的爭議性，將之納入到貿易規則中來需要考慮的一個核心問題是，如何區分合法限制與保護主義限制問題。兩個國家在非貿易事項上差距越大，非貿易事項發揮貿易保護主義功能的空間也就越大。如發達國家在勞工標準、勞動條件等問題上普遍優於發展中國家，如果要求所有國家在勞工標準、勞動條件上大體一致，發展中國家在相同的產業領域將無法與發達國家開展競爭，從而在貿易領域中處於劣勢。
歐盟貿易保護主義的主要目標將從傳統的貿易利益轉向戰略性利益
隨著全球化的發展，貿易保護主義日益成為一個複雜的現象。經濟、法律、地緣政治等因素日益交織在一起，對貿易保護主義的形式與合法性產生綜合性的影響，貿易保護主義不再只是一個簡單的經濟與貿易現象，而是成為了戰略性貿易政策的工具，其目的不是為了即時的、局部的貿易利益或特定經濟利益的保護，而是為了實現某種戰略目標。在新的形勢下，戰略性貿易保護主義成為歐盟新一輪貿易保護主義的一個顯著特徵。歐盟的戰略性貿易保護主義要實現的目標既包括內部目標，也包括外部目標。
從內部目標來講，歐盟最重要的目標是維護其經濟競爭力與歐盟價值觀、歐盟制度的競爭力等。歐盟日益將其對外政策目標與經濟競爭力聯繫起來，利用對外政策加強、保護歐盟經濟競爭力，同時抑制競爭對手發展有利於其經濟發展的優勢領域。從動機、目標與工具來看，歐盟的很多新的貿易政策正是為了加強、保護歐盟經濟競爭力而設計的。
除了直接的經濟目標外，歐盟對於其賴以建立和倡導的價值觀、所實施的政治與經濟制度，也是極力維護的。除了在內部重視與強調這些價值與製度外，在對外行動中，歐盟也不遺餘力地推行、維護其價值與製度。對於與其價值、制度相異的國家，歐盟總是試圖促進其改革，使其轉型為歐洲民主國家模式的體制。歐盟在對外貿易協議中要求加入人權條款即是明顯的例證。目前在該領域，歐盟努力的方向之一是試圖將中國納入西方陣營之中，用西方的標準對中國具有特色的製度進行判斷，並在越來越多的與貿易直接或間接相關的政策中予以體現，同時用特殊的製度限制中國與歐盟的貿易與投資。近年來，歐盟對中國採取特殊措施的領域越來越廣泛，包括經濟安全措施（如對華為5G的限制）、國有企業特殊規則等。這些措施對雙方貿易當然有影響，但對歐盟來說，更重要的是藉此實現其戰略目標：一是限制未來具有戰略重要性的戰略性行業或技術在中國快速發展；二是對中國的特殊制度進行歧視性待遇，並希望藉此推動中國的製度與歐洲趨同。
從外部目標來講，歐盟的戰略目標主要包括安全、地緣政治等。為了實現安全上的目標，歐盟對涉及的相關國家採取不同的措施，對於影響安全的國家則有可能採取貿易限制措施。對於傳統安全上具有威脅的國家採取包括貿易在內的限制性措施在國際法上是正當的，但是在非傳統安全領域，則存在著很多認識上的分歧。
在當代國際社會中，地緣政治異常複雜，歐盟的地緣政治考慮也更為複雜。在不同情形、不同區域以及不同事項上，歐盟的對外政策目標具有差異性，歐盟貿易政策的地緣政治影響也具有多樣性。大體來看，這種影響包括三個方面：一是在全球層面維護歐盟的影響力，歐盟努力維持其全球影響力；二是加強歐盟在區域的影響力，歐盟對於周邊地區貿易政策的目標主要不在於經濟利益，而在於政治與安全利益，即保持地區的和平與穩定，從而為歐洲安全提供保障；三是削弱主要競爭對手的能力與影響力。總體來看，歐盟新一輪貿易保護主義的地緣政治影響不是劃分傳統的勢力範圍，而是通過經濟與貿易關係的影響，在特定區域擴大歐盟的影響力，獲得更有利的經濟利益，或者實現其他利益。
此外，全球地緣政治的變化有可能對歐盟的貿易政策產生一定的影響，其中最為關鍵的是美國因素。如果美國在貿易領域發起新冷戰，或者試圖通過盟友合作的方式強行確立或推行有利於西方國家的貿易新規則，對部分國家實施貿易保護主義，歐盟的選擇將很關鍵。現在還無法預知歐盟的具體選擇，但如果美國將貿易與安全問題捆綁在一起，歐洲選擇的餘地將較小，基於地緣政治因素而採取貿易保護主義行動的可能性將上升。
歐盟的貿易保護主義將受到越來越多的國內政治的影響
貿易並非一個政治上中立的現象，在國內政治分歧嚴重的時期，有關貿易的國內爭議也會隨之增多，貿易政策的國內政治考慮比重也會增加。自由貿易雖然在整體上有助於生產效率與社會福利水平的提高，但是，不同國家、不同產業、不同群體在貿易中的利益是不同的。隨著貿易在國際、國內作用的不斷加強，其對國家的政治、經濟以及社會的影響也越來越大。國際、國內形勢變化綜合作用的結果是，貿易問題與日益廣泛的國內政治問題聯繫在一起，主要表現包括：
第一，越來越多的利益相關者加入貿易問題討論之中，貿易不再只是貿易商、生產者與消費者之間的博弈，很多傳統上非經濟類群體也加入其中。比如，環保人士、人權保護團體等，他們不僅致力於在本國國內加強環境保護、人權保護等，而且從不同角度對貿易提出了要求與標準。環保主義者要求將環境保護因素加入貿易之中，人權保護團體則要求在貿易中加入人權審查因素等。國家在製定貿易政策時要考慮的因素日益增多，協調不同集團利益更加困難，由此導致國內政治在貿易問題上的立場更加分化、更加複雜。
第二，隨著全球化的發展，貿易在國際經濟活動中日益成為一個重要的方面。當前，貿易對國家產生的影響越來越大、越來越廣泛，對國家稅收、就業的影響也日益突出。一個國家的產業遷出，必將導致相關產業的衰落與就業人數的下降。這些產業部門和就業人員會將他們不滿的予頭指向全球化、指向貿易，要求採取貿易保護主義措施。一旦這些產業部門及就業人員數量龐大，則容易在國內形成較大的政治壓力，從而影響該國的貿易政策選擇。
在全球性危機嚴峻且持續的情況下，很多國家國內民粹主義勢力抬頭且呈蔓延之勢，在經濟上則表現為經濟民族主義或經濟民粹主義，要求政府保護本國的經濟與就業。歐洲也出現了經濟民族主義的現象。如果民粹主義繼續加劇，其對歐盟貿易政策影響加大的可能性也將隨之增加。因此，對於民粹主義以及經濟民族主義對貿易政策的可能影響，還須予以密切關注。需要強調的是，歐洲一體化本身是要消除經濟民族主義的影響，因此歐盟本身對民粹主義與經濟民族主義也會保持高度警惕。
歐盟的貿易保護主義將強調貿易與國際治理的結合
國際治理問題隨著全球化的不斷擴大、深入而受到越來越廣泛的關注。全球化使得世界各國的命運緊密相聯，有效的國際治理越來越成為解決很多重大問題的關鍵，包括環境、氣候、非法移民、毒品、武器走私、海盜、恐怖主義等。但是，實現有效的國際治理並非易事。一方面，各國對於跨國問題的性質及解決方式認知不同；另一方面，在很多國際問題上，各國的利益差異較大，解決這些問題的動機與積極性各異，因此，很難在國際範圍內形成共識，從而削弱了國際治理的有效性以及效率。
在國際貿易治理上，國際社會的合作是最為成功的，其標誌是以關稅及貿易總協定（GATT ）與世界貿易組織（WTO ）為核心的國際貿易法體係與貿易體制的形成，這不僅體現在WTO貿易法體系上，而且體現在雙邊與多邊貿易協議，以及大多數國家的國內貿易法上。隨著國際貿易治理的成功，一些國家試圖將這種有效性與效力延伸到其他領域，試圖借助貿易來推動其他事項上的國際治理，比如通過貿易推動環境治理、氣候治理、人權保護等。歐盟正是這些方面的積極推動者。
需要指出的是，不同領域的治理相互協作、相互促進，此種理念與實踐有其合理性。但是，不同的領域與事項，各有其特殊性，國家間的觀點也並不相同。因此，國際社會採取了不同的治理機制以及分項推動、分項合作的方法。如果將所有事項聯繫在一起，可能引發的後果是：不僅擬解決的問題不能解決，而且有可能損害在其他事項上國際治理的有效性。特別是，如果這種聯繫成為一種貿易保護主義的藉口，或者被認為是具有貿易保護主義性質時，國家之間的合作有可能轉變為對抗與衝突，最終損害國際貿易。
作為積極推動將不同領域國際治理結合在一起的歐盟，正日益通過限制貿易的方式來達到其他領域國際治理的目的。但在實際效果上，卻是走向了貿易保護主義。比如，在對外貿易協議中，歐盟將勞工、人權、環境保護等問題都納入其中，並日益法律化，對其與貿易夥伴的貿易產生了限制性效果。
歐盟的貿易保護主義越來越具有選擇性特徵
上述特徵相結合，使得歐盟的貿易保護主義可能會形成一個綜合性的特徵：選擇性的貿易保護主義。所謂選擇性貿易保護主義，是指在整體上歐盟支持並踐行開放、自由的貿易，但是，在特定情形下，針對特定的貿易領域、針對特定的國家，歐盟會實施某種形式的貿易保護主義政策。具體而言，選擇性主要體現在以下幾個方面。
第一，特定情勢下的貿易保護主義，即時機的選擇。歐盟的貿易政策在整體上具有自由貿易的特徵，但是，在特殊時期，如在危機時期、在國內貿易保護主義政治壓力上升、在某些領域（如數字經濟領域）的發展形勢不明確等情形下，歐盟有可能會採取限制貿易的措施。例如，債務危機以來，歐盟採取了很多有損貿易的限制性措施，但這些措施具有時間上的限制，當特定情勢的壓力解除時，相應的限制性措施會緩解甚至解除，或者對貿易的限制效果會減弱。這意味著，貿易保護主義將長期存在，只是在不同時期，其強弱與範圍因時因勢而異。
第二，針對特定領域實施的保護主義，即領域選擇。這意味著歐盟並不是在所有領域都同等地採取貿易保護主義，而是針對特定的領域。且這些領域的選擇標準是多樣化的，在不同時期、不同情形下，因不同領域對歐盟的不同意義而異。比如，歐盟過去幾十年中長期對農業領域的貿易實施保護主義措施，該領域到目前為止仍然是歐盟重點保護的領域之一。在新的歷史時期，歐盟的貿易保護主義領域有所擴大，重要的變化之一是歐盟將重點保護對於未來經濟具有戰略重要性的領域。比如，2012 — 2013年，歐盟提起對華光伏反傾銷和反補貼調查（歐盟對華光伏雙反措施已於2018年9月到期），最重要的原因是其擔心中國的光伏產業對歐貿易將會使歐盟的光伏產業發展處於不利地位。在數據經濟領域，歐盟也存在著類似的傾向。歐盟不斷強調“數字主權”，並以此為基礎不斷出台新的措施，即是出於對美國、中國在數據經濟領域目前的優勢地位的一種擔心與抑制。歐盟試圖通過一系列措施為其數據經濟與數據產業的發展提供一個新的競爭機會，實際上也發揮了貿易保護主義功能。
第三，針對特定國家實施的保護主義，即國家選擇。總體來看，歐盟將選擇與其具有直接、重大競爭的國家實施某種形式的貿易保護主義。從歐盟債務危機發生以來實行的限制性貿易措施所影響的國家來看，主要針對的是歐盟的主要貿易夥伴，美國、中國等都位列其中。但除了直接的限制性貿易措施外，歐盟很多變相的貿易保護主義措施也是針對特定國家的，一些即使在表面上不區分國家的歐盟立法，其中很多都是直接或間接針對中國以及其他新興經濟體的。比如，歐盟基於經濟安全的投資審查措施、基於企業所有製（國有企業）的特別限制性措施、針對非西方體制國家的反傾銷規則等，都是如此。從歐盟締結新一代自由貿易協議的國家選擇來看，也是如此。歐美現在都在強調所謂的“志同道合的國家”（like-minded ），實質上就是將非西方國家標籤為異類，在特定情形下或者某些事項上，為對這些國家實施貿易或其他方面的限制提供其所謂的合法性。
選擇性實施貿易保護主義，一方面，可以使歐盟避免遭到多數國家的批評與反對，減少其採取貿易保護主義政策與措施的壓力；另一方面，歐盟也可以更有效地發揮貿易保護主義的效果，提高貿易保護主義政策與措施的有效性。從歐盟新一輪貿易保護主義的走向與特徵來看，其具有表面合法性、隱蔽性、針對性、多樣性與選擇性等特徵，需要更有效的手段來應對。不可否認，經濟全球化的不斷發展導致了收入分配差距擴大、自然資源過度開發、生態環境遭到破壞等問題的出現，但將這些問題全部歸咎於自由貿易和經濟全球化是不正確的，採取貿易保護主義政策更不是治本之策。未來，世界各國祇有平等協商、互利合作，推動全球經濟治理和自由貿易體制不斷完善，優化本國經濟發展模式和社會政策，構建人類命運共同體，才能實現世界的繁榮與穩定。正如習近平總書記所指出的，“面對經濟全球化大勢，像鴕鳥一樣把頭埋在沙裡假裝視而不見，或像堂吉訶德一樣揮舞長矛加以抵制，都違背了歷史規律。世界退不回彼此封閉孤立的狀態，更不可能被人為割裂。我們不能迴避經濟全球化帶來的挑戰，必須直面貧富差距、發展鴻溝等重大問題”“當今時代，各國是相互依存、彼此融合的利益共同體，開放包容、合作共贏是唯一正確的選擇”。
（作者為中國社會科學院歐洲研究所研究員程衛東）
【參考文獻】
①《習近平：共同構建開放型世界經濟》，新華網，2017年9月5日。
②《西班牙專家呼籲歐盟警惕“美國陷阱”》，中國青年網，2020年7月21日。
③《意大利參議院外交委員會主席：美國單邊主義和貿易保護主義不得人心》，新華網，2019年6月12日。
④《各國應攜手反對貿易保護主義》，《經濟參考報》，2017年2月16日。
⑤《歐盟對華再揮反傾銷大棒貿易保護主義抬頭》，新華網，2011年8月4日。
⑥《霍建國：美對華光伏企業雙反調查存貿易保護主義》，中國新聞網，2011年12月9日。
信息來源：人民論壇網
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