美國應深化盟友合作，擴大出口制裁成效
發布日期：2023-02-28
美中衝突愈演愈烈，華府在2022年10月發布出口禁令，限制各國企業將美國高階晶片相關的程式、設備、人才輸往中國，希望藉此全面切斷其與美國科技及全球半導體的鏈結。此外，在俄羅斯入侵烏克蘭後，美國也連同其他37國對普丁實施制裁，禁止對俄出口高科技產品。
就短期而言，禁令或許會對這些國家產生影響，但在供應鏈和跨國企業全球化布局的當下，美國的單邊制裁不足以保護其國家安全。《外交事務》（Foreign Affairs）認為，美國應提出全面性的政策，強化與多邊盟友的合作，擴大制裁成效。
冷戰時期的出口制裁
早在冷戰時期，美國、日本以及北約盟友就成立了「輸出管制統籌委員會」（Coordinating Committee for Multilateral Export Controls, COCOM），決議禁止出口到蘇聯的特定產品。由於當時二戰剛結束，歐洲和日本正走出戰火陰霾；反觀美國因本土未受戰爭波及，經濟得以蓬勃發展，迅速在全球的科技和工業領域取得領導地位。因此，COCOM成立起初，在決定管制產品的議題上，基本僅需考慮美國利益即可。
但到了1980年後，歐洲和日本的經濟已完全復甦，並且個別發展出高科技產業。美國仍期望透過COCOM持續擴大管制範圍時，此舉就受到盟友的質疑。他們認為，華府藉由該體系來限制歐、日企業出口，而不是針對其競爭對手，這是美國在抑制盟友的產業發展。
爾後，美國和盟友在貿易政策上的意見逐漸分歧。由於日本在近十年來，不斷增加對美國的鋼鐵、汽車和半導體出口，導致美國的貿易逆差持續擴大，更增加美國國內對日本提出許多不公平貿易的指控。
東芝無視禁令，引起美國震怒
1981年，蘇聯進口商Tekmashimport找上東芝（Toshiba），希望其協助製作潛艦的螺旋槳葉片。東芝同意提供機器，並與康斯伯（Kongsberg）合作，秘密對蘇聯出口可降低潛艦噪音的機械。此舉不但使美國海軍更難追蹤蘇聯的核潛艇，也將日本、美國和北約的集體安全置於危險之中。因此在東窗事發後，此舉也引起美國的制裁，美軍不僅取消購買東芝的導彈技術，也拒絕與其往來。參議院也禁止東芝其下的產品出口到美國。
為了挽回損失，東芝後續透過解雇高層，改聘美國團隊，並在多家報紙上刊登整版廣告，向美國公眾致歉，以平息民眾怒火。
事件揭露後，美國發現盟國在出口管制的機制上存在深層問題。因為康斯伯多年來一直和法國、德國、意大利和英國的機床公司合作，向蘇聯出售具有潛在危險的設備，但美國卻一直不知情。這事件也迫使盟國政府開始進行調查，最後發現，許多北約成員國都無法充分執行限制技術流向蘇聯的規定。
在醜聞爆發不久前，雷根總統曾在國情咨文演講中宣布「競爭力倡議計畫」（Competitiveness Initiative），希望能提振經濟、解決貿易逆差、改善美國的出口管制政策。然而，在東芝的事件曝光後，這項計畫便逐漸停擺，最終改為簽定「綜合貿易與競爭法力法」（Omnibus Trade and Competitiveness Act），這項法案使美國有權對違反COCOM管制的外國企業實施制裁，而東芝和康斯伯也因前事受到嚴厲處罰。
但這也為COCOM帶來新的風險。因為當懲罰愈嚴格時，各國盟友則愈不願意將新的高科技產品添加到管制清單上，以免自身受縛。
在蘇聯解體不久後，COCOM也隨之解散。各國通過談判制定了新的出口管制規範，如瓦聖納協議（Wassenaar Arrangement）。該制度是為了限制極權國家獲取戰略產品以及打擊恐怖主義，俄羅斯和其他41個國家都是簽署國。但因為規範過度嚴謹，加上俄羅斯的成員資格，導致該協議不適用於現今的國際局勢。
新的出口管制發展
自從習近平提出「軍民融合」的政策後，華府便高度重視，擔憂中共運用民間科技技術，強化解放軍戰力，增加對美國甚至全球的威脅。儘管白宮在2020年實施出口管制後，中芯國際仍成功開發了先進半導體晶片，這也讓拜登在不得不加大對中的管制力道。
華府在今年1月，就和荷蘭、日本達成初步協議，全面停止向中國輸出先進半導體設備。然而，倘若沒有充分的控管機制，該協議將難以實現。畢竟境外管制非長遠之計，即便短期可見成效，但美國也必須制定全面的策略，以滿足盟友的國家利益為前提，提高其合作意願，否則政策將難以推動。澳洲國際事務協會（Australian Institute of International Affairs, AIIA）引述該國貿易部長Don Farrell的看法，他認為澳洲首要是採取理性的外交政策，解決貿易的問題。在參與美國的制裁措施時，必須思考澳洲可從中獲得什麼效益。
在荷蘭和日本因出口管制而產生經濟損失後，拜登便藉由《晶片法案》（CHIPS Act）來提供替代市場，一來彌補對方企業的損失，二來也提升國內的半導體產業發展。
同時，情報的蒐集也至關重要。美國需要獲取並和盟友共享高科技產品相關的情報。值得一提的是，各國政府也需擬訂互補和一致性的政策，以便行政部門可順利執行，有效率達成目標。
即便如此，要擬定全面性的出口管制措施，仍會面臨不少挑戰。畢竟美國已不再擁有冷戰時期的技術壟斷地位。加上供應鏈全球化定型已久，使得拜登必須加強和盟國的協商，釋出足夠的誘因，來建立更緊密的合作關係，才能有效貫徹制裁行動。
【由梁耀鐘綜合報導，Foreign Affairs，2023年1月24日；Australian Institute of International Affairs，2023年2月24日】
