美國的貿易政策正在轉變？
發布日期：2023-03-21
以往美國的貿易政策都是由美國貿易代表署（Office of the United States Trade Representative, USTR）主導，長年代表美國與其他國家，簽署多項自由貿易協定，如北美自由貿易協議（North American Free Trade Agreement, NAFTA）等。並以積極消除各國關稅壁壘，建立公平市場競爭規範，以及推動貿易自由化為目標。
然而，隨著中國崛起，其日漸上升的科技發展與軍事擴張，已嚴重威脅到美國的霸權地位。自從美中貿易戰開始，全球貿易逐漸轉向保守發展；直到疫情爆發後，造成供應鏈斷鏈危機，以及俄烏戰爭引起的地緣政治不穩定。上述種種因素皆促使美國走向貿易保護主義，尤其針對晶片、半導體設備等高科技產品，美國更是祭出多重手段進行出口管制。
美國商務部的影響力遽增
《外交政策》（Foreign Policy）指出，USTR長期以來致力推動經濟自由化，並降低對貿易和投資的限制。然而，在美中關係日益激烈的競爭中，拜登政府藉由擴大《外國直接產品規則》（Foreign Direct Product Rule, FDPR）的效力，以及頒布《晶片與科學法案》（Chips and Science Act）等措施，抑制中國的半導體發展，同時也鼓勵高科技產業回流，維持美國的競爭優勢。這些政策都和商務部（Department of Commerce, DOC）的保護與促進美國企業、技術的職責不謀而合，也造就其影響力不斷提升。
商務部近期推出500億美元的補貼，鼓勵企業在美國設立半導體廠。此外，也宣布將數十家中國企業列入實體清單（Entity List），並限制美國企業向這些公司銷售先進技術。官員們也在考慮撤銷現有的出口許可證，這將進一步限制美國對中企（尤其是華為）出售晶片和其他商品。近年來，商務部不但制定了許多針對中國科技產業的制裁，也不斷擴大美國對華的投資限制。
白宮先前宣布，美國將採取「投資」、「結盟」和「競爭」三大方面，來應對中國的貿易和安全威脅。然而，在這三項方面中，USTR主導的內容並不多。在投資方面，商務部掌握著政府用於支持美國製造業的許多補貼；而其他措施如《降低通貨膨脹法》（IRA）則由財政部主管。在競爭方面，商務部有權限制國內企業向競爭對手輸出技術，也可以採取課徵關稅等方式，來保護美國產業免受不公平貿易的侵害。
USTR的現行角色
雖然華盛頓已祭出多項針對性制裁，但仍希望持續強化與盟友的經貿關係，發揮最大的執行效果。而這便是USTR當前的首要任務。美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）近期走訪越南、馬來西亞、德國和巴西進行協商，並與墨西哥的經濟部長討論勞工權利。此外，USTR也與加拿大和墨國，共同商討海洋垃圾的問題，並和歐洲針對低碳排的鋼鐵，以及氣候問題進行討論。
同時，印太經濟架構（Indo-Pacific Economic Frame work, IPEF）即將迎來下一輪談判，雖然這項架構並沒有涵蓋貿易自由化的內容，但對美國而言，這仍是提升其在印太地區聲望的主要平台之一。
USTR目前正協助拜登總統推動經貿外交，不停遊說和安撫受到IRA影響的貿易夥伴，如歐盟和韓國等。也就是說，雖然USTR持續力促美國企業的利益，但它最終的目標，仍是維持國際社會對美國貿易體系的支持。所以，USTR也會透過談判或正式解決爭端的方式，調解來自貿易夥伴的申訴。
正因為如此，身為美國的主要貿易對象，歐盟和日本一直希望USTR能夠引領發聲，恢復WTO的爭端解決程序（Dispute Settlement Procedures）。在2019年川普總統阻止任命上訴機構法官後，對爭端解決機構的影響便持續至今。因此，如何和各國協商新的WTO規則，將成為USTR的一項重要工作。然而，USTR不僅對重振WTO不感興趣，甚至一直持反對態度。2022年底，WTO宣布將對川普以「涉嫌國家安全為由，對鋼、鋁徵收關稅」的舉動，裁定為違反WTO協議時，USTR強烈否定該項結果，並表示：「美國不會將其基本安全的決策權，交給WTO的專家。」
政策轉變，促使官僚體系改組
如今的美國日漸轉向保護主義，在這樣的變動下，無疑會促使部份官僚體系進行改組。當商務部掌握越來越大的補貼發放權力後，不排除未來會從USTR接手主導美國的貿易政策。正如同商務部長Gina Raimondo所說，其目標是在幫助美國發明未來的科技，並將其留在國內製造。該部門也在持續加強出口管制和其他制裁，以防止技術流入到中國和其他競爭國家。
不久前，商務部和司法部成立了「破壞性科技專案小組」（Disruptive Technology Task Force），負責保護關鍵技術資產，避免被其它國家獲取和使用。專案小組的成員有來自聯邦調查局和國土安全部的官員，但未從USTR中網羅精英。
綜合上述，在國內工業利益和國家安全擔憂的驅使下，美國轉向民族主義的貿易政策，短期內不會變動。即便國內產業或其他貿易夥伴積極爭取，也難以改變其發展方向。《美國貿易內情新聞》（Inside U.S. Trade）也指出，美國全國製造商協會（National Association of Manufacturers, NAM）日前致信給拜登總統，希望當局可積極與各國展開FTA談判。NAM表示這些協議可促進美國價值觀的延伸，並針對國內製造的商品開放全面市場，創造更多出口機會，同時也可建立供應鏈韌性，來應對中國日益增長的經濟威脅。
但華府正在建立一套新的政治和行政基礎，來鞏固其競爭優勢，就現有的制裁和政策來看，美國的貿易保護主義恐會持續下去。
【由梁耀鐘綜合報導，Foreign Policy，2023年3月7日；Inside U.S. Trade，2023年3月17日】
