美國產業政策會否演變成新逐底競爭?
發布日期：2023-05-22
在過去數十年，隨著全球化發展，許多國家為了吸引國際資本注入，大幅削減企業稅，藉此提高跨國企業的投資意願。同時，為了提出更豐厚的誘因吸引外資，各國不斷提供大型跨國企業優惠所得稅，甚至調降稅率，最終演變成「逐底競爭」（race to the bottom），進而削弱政府重要的收入來源。然而，部份企業為了獲得更高的報酬率，不斷利用各國稅收制度的差異，將利潤存入一些較低稅制的國家，從而達到避稅的目的。
為了防止企業避稅行為日漸加劇，拜登政府在2021年10月，與近140個國家達成「全球企業最低稅賦」（Global Minimum Tax, GMT）協議，建立全球最低稅制，對年營業額超過7.5億歐元（8.66億美元）的大型跨國企業，課徵15％的一致性最低所得稅率。在國際經濟合作發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）的主導下，這項協議可望解決各國政府的稅基流失問題，增加的稅收可用來提升各種社會福利，減輕勞工的稅務負擔，促進全球經濟永續發展。
然而，隨著近年美中關係緊張，加上俄烏戰爭造成的供應鏈不穩定，華府不斷祭出各種補貼措施，吸引製造業、科技業回流生產。同時，拜登政府也意識到必須通過稅收優惠，來鼓勵關鍵產業發展，因而先後推出《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act, IRA）和《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act），做為美國應對氣候變遷和供應鏈安全的核心焦點。不過，《外交事務》（Foreign Affairs）擔憂，這些產業政策是否會引發一場新的補貼競賽。
釋出巨額補貼，打造自主供應鏈
華府預計透過《降低通膨法案》，於未來十年在潔淨能源和綠色技術領域，祭出近4,000億美元的補助。其中約四分之三是採取稅收抵免的方式提供。根據該法案，凡購買在北美地區組裝且電池符合規範的電動車消費者，皆有機會獲得約7,500美元的減稅額度。然而，由於該稅收減免主要取決於電動車零件和組裝的產地，這有可能會將歐盟排除在外，進而威脅到該區域的相關產業。
目前全球晶片的生產大多集中在台灣、南韓等國家，為了實現供應鏈多元化，華府也推出《晶片與科學法案》，透過一系列補貼措施，希望將半導體的部份產能從台、韓轉移出去。為了鼓勵企業在美建造「晶圓廠」，該法案祭出超過600億美元的補貼，當中有部份是以稅收抵免的方式提供；也有部份，以贈款和補貼貸款的方式發放。然而，此舉也可能會威脅到日本、南韓和歐洲的晶片生產，進而影響其盟友關係。
除了潔淨能源和晶片外，華府近期也有擴大補貼的意向。根據參議院的報告指出，美國用於重症醫療的注射藥物中，超過九成仰賴中國和印度生產。對美而言，這無疑是對國家安全和健康的重大威脅。因此，有專家呼籲，美國應提供稅收補貼，吸引製藥產業回流發展。
競爭性補貼的隱憂
事實上，在經過疫情和俄烏戰爭後，各國都意識到供應鏈的脆弱。所以各國政府不斷採取獎勵性的產業政策，期望打造供應鏈韌性。除了美國，南韓、日本和歐盟等經濟體，也對半導體產業祭出補貼措施。歐盟在今（2023）年3月宣布，希望在2030年前確保約四成的潔淨能源技術在當地製造。另外，在電動車、電池和其他產業所需的關鍵礦物，也有訂立類似的目標。
為了吸引外資，各國不停推出獎勵方案，但這可能會衍生出新的補貼競爭。舉例而言，《降低通膨法案》和《晶片與科學法案》中的補貼，很大程度並不屬於全球最低稅率（15%）的範圍，這可能促使「逐底競爭」再度重演，最終得利者將會是大型跨國企業，而非政府和消費者。
此外，由於上述兩項法案的產地規範，都指定在北美或和美國簽訂自由貿易協定的國家，在這情況下，潔淨能源技術的研發成本也會順而上升。
除了產業利益外，美國的補貼政策也可能會影響與盟友（如歐盟）關係。為了提升抗中優勢，《外交事務》認為，華府應採取新形式的國際合作，例如和一些友好國家針對高度依賴中國製造的關鍵產品，協調一致性的關稅。
開發中國家影響最劇
相較南韓、日本和歐盟，美國的保護性產業政策可能會對開發中國家造成更大影響。《The Conversation》指出，當全球通膨加劇且各國均走向回流生產時，許多進口需求較大的非洲國家如南非、衣索比亞等，可能會因國內成本上升和進口價格上漲，受到巨大衝擊。此外，這些國家也因缺乏資源，無法進一步發展數位經濟、基礎設施和金融服務等促進貿易發展的領域，從而失去獲得外國投資的機會。
未來發展
為了解決美國和盟友在經貿政策上的分歧，《外交事務》認為，華府需尋求一種具發展性的合作模式，並擴大多邊產業鏈結。若僅有單一扶植國內產能，而非和夥伴國家協調合作，將難以有效應對中國和其他競爭對手的經濟威脅。
【由梁耀鐘綜合報導，Foreign Affairs，2023年4月18日；The Conversation，2023年5月18日】
