美國建構能源安全的前景與挑戰
發布日期：2023-12-18
「能源安全」長期都是各國政府關注的議題。如今貿易保護主義日益盛行，加上極端氣候的影響，各國先後祭出不同產業政策，期望實現「能源自主」。然而，能源轉型並非一蹴可幾，尤其當牽涉到各國的產業利益和地緣政治問題時，勢必會增加執行的難度。自俄烏戰爭所引發的歐洲能源危機後，全球逐漸意識到對單一國家能源依賴的脆弱性，各國也設法加速發展能源自主。美國在2022年推出《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act, IRA）扶植國內電動車和可再生能源生產；歐盟也推出《淨零工業法》（Net Zero Industry Act），以強化歐洲境內潔淨能源技術的製造能力。由此可見，不論是為了因應氣候變遷，抑或是降低地緣政治風險，能源轉型已是勢在必行。但由於現今的國際局勢及科技發展都為能源轉型增加不少挑戰，因此，《外交事務》（Foreign Affairs）認為，各國應重新定義能源安全的概念，並結合「供應多元化」、「韌性」、「整合性」和「透明度」四項原則，來建構能源安全的框架。
當全球能源過度依賴少數國家時，倘若受到突發性的國際事件影響，很容易會受到斷鏈、供應量銳減等原因引發能源危機。此外，一些石油和天然氣的生產大國也可能會利用其能源優勢，實現更多地緣戰略目標。例如在俄烏戰爭後，俄羅斯逐漸減少對歐洲的天然氣供應，迫使歐洲各國花費巨資，來因應能源價格飆升的衝擊。同時，基於歐洲長年對俄國能源依賴甚深，對俄烏戰爭所施行的相關經濟制裁，成效也極其有限。迄今為止，歐盟仍未對俄羅斯的天然氣銷售實施制裁，其成員國也持續進口大量俄羅斯液化天然氣。如此深厚的能源依賴關係，不但為俄國帶來可觀的收入，也成為俄羅斯分裂歐洲的潛在手段。
除了天然氣外，在供應下降及需求上升的雙重推動下，國際油價也不斷上漲。俄烏戰爭起初，國際能源總署(The International Energy Agency, IEA)曾預測俄羅斯的石油日產量將下降到三百萬桶。如此的供應震盪，除了帶動油價上漲外，也同時提升俄羅斯和沙烏地阿拉伯等石油大國的地緣政治影響力。
儘管全球正積極建構安全的能源供應鏈，但仍是面臨許多挑戰。《外交事務》歸納出三大關鍵因素：大國激烈的競爭、保護性的能源政策，以及氣候變化的速度。
冷戰結束後，由於美國在科技、經濟、軍事等領域都佔據主導地位，全球走向美國獨霸的單極體系。但事實上，大國的政治博弈並未真正消失。隨著美中競爭擴大，為了降低對華的經濟依賴外，美國推出多項產業政策，期望提高國內的潔淨能源產能。然而，由於中國仍是全球稀土的生產大國，美國若想發展淨能技術，短期內仍必須依賴中國的關鍵礦物和淨能技術的供應，這也間接降低美國的經濟圍堵戰略成效。《金融時報》（Financial Times）指出，根據《降低通膨法案》的原產地規定，倘若美國製造的電動車有使用中國製造的電池零件，將無法獲得該案補貼。但由於當前中國不僅在電動車和電池生產中均佔據主導地位，也掌握全球近一半以上的關鍵物料輸出。對許多美車商而言，短期內難以找到替代供應鏈。因此要真正做到「去中化」生產，恐還面臨不少挑戰。值得注意的是，除了中國外，沙烏地阿拉伯等傳統能源大國的地緣政治影響力也正不斷提升。隨著美國降低在中東地區的資源投入，使該區域許多國家也開始轉向強化與中國、俄羅斯的經貿關係，從而形成一股新的地緣政治格局。
另一方面，受到疫情影響和地緣政治衝擊，許多國家為了降低對他國的能源依賴，正積極發展自主供應鏈。然而，《外交事務》認為，打造能源安全最有效的方式，便是利用全球市場聯繫，形成一個全球能源供應體系。自給自足或許可提升一國的能源產能，但若受到極端天氣或其他突發變故時，很可能會因缺乏韌性，而導致能源供應停滯。反之，若可透過全球市場的相互依聯，則可利用資源互補來分散風險。不過，隨著保護主義日漸擴大，未來全球能否成功團結並建立能源安全網絡，仍有待觀察。
此外，極端氣候變化也對一些能源基礎設施的營運構成巨大風險。以水力發電為例，倘若未來乾旱發生愈加頻繁，很可能會影響整體發電量。因此，若全球要實現脫碳的目標，則必須將原本的燃煤能源體系轉移到電力上。然而，據國際能源總署估計，如果全世界要在2050年實現淨零碳排的目標，全球50%的能源消耗將需改由電力提供。未來如果全球暖化更加嚴重，勢必會對可再生的電力來源產生負面影響，這更不利於能源轉型發展。
對此，《外交事務》建議各國應實施能源供應多元化，透過分散能量來源和供應鏈，從而提高能源供應的安全性和穩定性。目前大部份交通工具都依賴石油產生動能，當未來電動車普及到一定規模後，人們對於燃料供應的依賴性便會降低。然而，倘若全球大幅減少對石油的需求，勢必會影響一些石油輸出國組織(Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC)國家的產業利益，無形中也會提升地緣政治風險。另一方面，目前發展淨能所需的關鍵稀土，大多產自澳洲和中國等少數國家，比石油的產地更加集中，這也增加各國整合能源供應的難度。
除了實施供應多元化外，《外交事務》也建議各國應加強保護國內的能源基礎設施，避免受到駭客或其他網路攻擊。同時，也鼓勵政府利用數位科技、人工智慧等新技術，建立更完善的儲能系統，以擴大能源分配效率與韌性。
再來，能源整合也是實現能源安全的關鍵。事實上，整合是一種保險形式，它能將能源供應中斷的風險分散，讓多方共同承擔風險。而當其中一方發生斷鏈，其他國家能快速調整能源供應的組成網絡，以解燃眉之急。《外交事務》認為，如果各國只專注國內的能源發展，恐無法按所需的規模和速度擴大全球淨能轉型。根據國際能源總署的數據，為了在2050年實現淨零排放，關鍵礦產的全球貿易價值需要增加三倍。這意味著若美國期望促進能源安全，則需先消除貿易障礙，並加強與符合環境標準的盟友合作。
最後，《外交事務》認為若要打造完整的淨能經濟，各國則需制定相關法規並提升其透明度。因為在能源市場中，缺乏數據很可能會導致供應中斷，進而引發明價格震盪。理想上，未來國際能源總署可要求各國共享有關礦產消耗和生產的數據，以協助各國掌握關鍵礦物的存貨狀況。
能源轉型並非易事，隨著貿易保護主義意識興起，如何透過多邊合作解決當前的極端氣候問題，仍是各國持續努力的方向。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2023年4月10日；Financial Times，2023年12月1日】
