拜登新產業政策恐導致「全球逐底競爭」
發布日期：2024-01-26
隨著全球化發展，各國競爭加劇，一些國家為了留住跨國巨頭的利潤，而大幅降低本國企業稅率。事實上，全球平均法定企業所得稅率競相削減已達四十年之久。從1980年平均稅率40.1%的水準，下降至2020年的23.9%。一些跨國集團更透過在避稅天堂設立子公司的方式來轉移利潤，造成其他國家企業稅基被嚴重侵蝕，財政支出能力也大幅削弱。
經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Cooperation and Development ,OECD)為此在 2021年提出了「全球最低賦稅制」(Global Minimum Corporate Tax)的概念，並獲得137個國家的支持。OECD認為若能夠透過國際間聯手合作，制定全球最低稅率，將使跨國公司的利潤在國家之間進行有效的分配，不僅為各國創造更高的收入，還能減少經濟損失，重塑跨國企業的外國資本流動。
美國財政部長葉倫(Janet Yellen)也曾公開呼籲，各國應統一實施「全球最低企業稅」，以緩解為吸引投資而競相削減企業稅的壓力，從而保障跨國企業能在公平的賦稅環境下競爭，也有助終結30年的企業稅率「逐底競爭」（Race to the Bottom）的競賽。 拜登政府也因此在2021年時，提出要針對連續三年收入超過10億美元的大型企業課徵15%最低稅，即「美國最低賦稅」(Alternative Minimum Tax)，期望透過設置最低企業稅，防止企業資金外流到國外避稅天堂。
然而，隨著近年美中關係緊張，加上俄烏戰爭造成的供應鏈不穩定，華府不斷祭出各種補貼措施，以吸引製造業、科技業回流生產。同時，拜登政府意識到，提供相關稅收優惠和補貼等激勵措施鼓勵關鍵產業發展的必要性，從而先後推出《降低通膨法案》(Inflation Reduction Act, IRA)以及《晶片與科學法案》(CHIPS and Science Act)，以作為美國應對氣候變遷和供應鏈安全的核心焦點。然而《外交事務》(Foreign Affairs)就指出，美國著手推進的大規模產業政策，雖然吸引新設工廠生產太陽能板、半導體和電動車，但如此一來，也可能引發全球補貼競賽，反而在高利率環境下加重了各國政府負債。
事實上，對指定產業的補貼，如《降低通膨法案》和《晶片與科學法案》中的補貼，很大程度上並不屬於全球最低稅率的範疇，因為此類型的補貼計畫是透過政府直接撥款、稅收抵免及其他形式的補貼來吸引企業。「企業最低稅賦」的主要概念，則是為了防止企業利潤轉移到低稅率的司法管轄區，而這樣的制度是無法與上述所提到的補貼政策相互競爭。《外交事務》就認為補貼政策的引入，不一定會促使「逐底競爭」再度重演。若一個國家只針對特定產業進行補貼，就可能使其他國家因此受益。舉例而言，《降低通膨法案》的建立就是為了加速對清潔能源的投資，幫助美國及早擺脫化石燃料及高碳能源的依賴度。這樣的政策不只有助於推動潔淨能源產業與技術的發展，同時也能促使其他國家一同跟進減少碳排。
然而《亞洲時報》(Asia Times Online)指出，美國的補貼政策可能會影響到與盟友間的關係。就以《晶片與科學法案》來看，該方案有兩項核心規定，第一，晶片受補貼人十年內禁止在其他相關國家擴大半導體材料生產能力；第二，限制受補貼人在其他相關國家進行聯合研究或技術許可工作。對美方來說，這類型的補貼措施能夠振興美國工業生產、提高國人工資、保護經濟免受供應鏈中斷影響。但若僅僅是為了實現推動製造業回流，不讓關鍵產品的生產過度集中在中國或易受中國影響的國家，而因此捨棄與盟國合作，對美國本身而言，將提高政府的支出成本。所以《外交事務》就認為應該透過反補貼的方式進行干預，才能糾正這種不平衡的行為。
美為避免影響與盟友之間的競爭關係、減少對中國的依賴，並讓歐、日兩個重要盟友具備IRA適用資格，美國財政部就於去(2023)年3月針對IRA「與美國簽訂自由貿易協定」之內涵做出修正。其中一項協議，是關於盟國應與美國簽訂關鍵礦物協議(Critical Mineral Agreement, CMA)，並在符合設定的標準下，可被視為與美國簽訂自由貿易協定。美歐也為此展開關鍵礦物供應鏈談判，就歐洲企業具備適用美國《降低通膨法案》包含的電動車稅收抵減條款之資格展開磋商。這也將有助於加強美歐雙方於綠色轉型的合作，同時不會產生失去IRA補貼的風險。
對自由貿易造成扭曲的灰色補貼正在全球蔓延。《日經亞洲》(Nikkie Asia)就指出，各國以重塑汽車和半導體供應鏈為由，提供國內投資與製造相關優惠措施的例子越來越明顯，反而加深供應鏈斷裂危機。根據《全球貿易預警機構》(Global Trade Alert, GTA)調查發現，政府採取補貼等措施干預市場的案例，2022年就超過5萬起。
聯合國貿易和發展會議(United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD)就曾在一份報告中表示，對於日益膨脹的補貼政策正在拖垮國際貿易的成長感到擔憂。面對這樣的狀況，葉倫強調，多元化的全球供應鏈才是實現長期經濟韌性的關鍵。所以華府不該尋求在美國生產一切，而是應該利用友岸外包（Friend-shoring），加強與可信賴夥伴的貿易關係，重塑供應鏈網絡，降低對少數國家關鍵零組件的依賴。
面對補貼競賽時代的來臨，美日歐等大國競相投入資源的情況下，全球無異與歷經數十年之久的經濟一體化漸行漸遠。倘若華府繼續推動補貼政策，整個世界可能變得更內向封閉，排拒開放的貿易和投資。隨著世界不斷分化，過熱的補貼競爭沒有贏家，未來要實現安全供應鏈和綠色能源轉型的障礙，將會變得更高。
【由安俞蓁、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2023年4月18日；Nikkei Asia，2023年7月8日】
