美國貿易政策轉變的前景與挑戰
發布日期：2024-04-08
在過去數十年，美國成功將自由貿易的理念傳播到世界各地。受益於全球資本、商品、技術的自由流通，不少發展中國家的經濟都得以迅速成長。「自由貿易」也成為美國引以為傲的代名詞。然而，隨著美中關係惡化和全球地緣政治緊張加劇，風靡多年的自由貿易也將發生顛覆性的轉變。象徵自由主義的「貿易自由化」已逐漸淡出世界舞台，取而代之的，便是擁有濃厚產業保護色彩的「貿易保護主義」日益盛行。
拜登在2022年先後推出《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act, IRA）和《晶片與科學法案》（CHIPS and Science Act），也在去（2023）年年底，宣布延遲印太經濟框架（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF）中貿易領域的談判，並撤回了美國長期對世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）數位貿易條款的支持。此舉意味著華府對未來全球數據流通的相關議題，將不再明確表態。另一方面，川普也在競選中多次表示，倘若其成功當選總統，未來將對中國課徵60%的關稅，以及對其他貿易夥伴課徵10%的通用性關稅。由此可見，美國兩黨對於傳統貿易政策的態度已產生轉變，未來不論是擴大出口管制，抑或是加重關稅，都將會改寫全球經貿秩序。
一直以來，華府高層都將貿易協定視為和各國建立地緣政治聯盟的重要工具之一。然而，《外交事務》（Foreign Affairs）指出，經過這幾年國際政經局勢的轉變，美國已開始反思將貿易當作外交工具的實質效益。過去美國期望透過和他國建立貿易鏈結，來維持友好關係，但現實卻事與願違。儘管美國和俄羅斯及中國有著密切的貿易往來，但卻無法阻止前者入侵烏克蘭，且與後者的緊張關係也不斷升級。此外，隨著美國經濟在疫後的強勁復甦，也讓許多美國民眾認為，自由貿易不再是促進美國經濟發展的唯一良藥。
不過，這並不表示美國不需要新的貿易協定。《外交事務》認為，華府應針對關鍵產業的發展所需，制定對應的貿易規範。而這些規範的目標，應和美國的利益一致。舉例而言，美國可和志同道合的國家，在人工智慧、數位經濟、醫藥產品等領域簽訂合作協議。將傳統的自由貿易焦點，重新集中在解決當前全球迫切的問題上。如此一來，既可以提高盟國的合作意願，也更能獲得美國民眾的支持。
近年全球極端氣候加劇，「綠色轉型」和「能源安全」已成為各國政府關注的焦點，美國當然也不例外。2022年，美國的溫室氣體排放量佔全球約12%，目前比例正在下降；相較之下，中國的碳排量現已佔全球三分之一，且比例持續上升。《外交事務》建議，美國可和各國制定協議，對一些來自高碳排的國家課徵關稅。一方面，可促使這些國家進行綠色轉型；另一方面，也可以為國內的綠能建設提供資金。
為了擴大簽訂協議的誘因，美國也可以透過豁免會員國的碳排關稅，來做為交換條件。再者，美國也可以鼓勵各成員國政府採取補貼措施，來促進綠色技術的發展，同時共同協調補貼額度，防止爭端發生。此外，為了進一步提升減碳的效益，成員國也可在具體項目上進行合作。例如，發展中國家可加速礦物開發，以生產電池和其他綠能技術所需的關鍵金屬。作為回饋，美國可提供融資，協助該國盡早實現淨零碳排的目標。
對於電動車領域的發展，由於美國目前對關鍵產業的外資審查格外嚴謹，使得日本和南韓的車商在開發電動車時屢遇瓶頸。儘管開放外國車商投資，可能會為美國汽車產業帶來激烈的競爭，但它們對美國電動車產業的投資，一般不被認為會造成美國的國安疑慮；而且可能促進美國經濟，並創造更多的就業機會。作為潔淨能源協議的一部份，《外交事務》建議，美國應承諾對合作夥伴國家的特定企業，給予快速或豁免國家安全審查。
另外，隨著AI技術愈發成熟，數位貿易和資訊安全未來將成為各國合作的新議題。為防止數據遭中國或其他競爭國家竊用，《外交事務》建議，華府應和盟友協調一致的數位規範，並建立數位基礎設施的標準，採用可信賴的資訊供應商。美國亦可和歐盟提供融資，鼓勵發展中國家向西方供應商採購相關技術設備，藉此降低競爭對手的科技影響力。
值得注意的是，自從經歷疫情間的藥物斷鏈後，各國已將醫藥產業視為關鍵供應鏈之一。為了降低美國及其盟友對中國的高端藥品依賴，《外交事務》建議，華府可和各國制定協議，同意在政府醫療保健計劃中優先使用彼此生產的藥物。如此，便可加強歐盟、印度、以色列和美國之間的醫療貿易和供應鏈韌性，同時也可減少盟友對北京的集體依賴。
透過將傳統貿易協定的重點，從市場准入條件重新聚焦在解決全球問題上，將有望進一步協助產業發展。然而，華府創新的貿易規則，最終能否成功獲得各國的支持？綜合上述而言，美國的新貿易政策主要是重塑全球貿易規範，並針對關鍵產業建立合作框架，也因此較少談及市場准入的條件。然而，實際上，對一些發展中國家而言，由於技術有限，短期內仍需透過實質貿易關係來維持國家經濟發展；所以相較於貿易規範，這些國家通常更希望美國開放國內市場。此時，倘若美國無法消除貿易壁壘，可能較難獲得印太盟友的支持。
《日經亞洲》（Nikkei Asia）日前引述新加坡東南亞研究所（Institute of Southeast Asian Studies）的報告，該研究主要調查東協國家民眾，在美中競爭下對美國或中國的立場為何。結果顯示，有50.5%的受訪者選擇與中國結盟；49.5%的受訪者則傾向美國。由此可見，中國在東協的影響力日益增強。該研究的調查對象包含企業、政府部門和學者等，主要蒐集能影響東協各國政策制定的相關人士對美、中的態度。該調查顯示，在東協10國中，馬來西亞受訪者中對中國的支持度高達75.1%，其次是印尼和寮國，分別為73.2%和70.6%。這些國家都從中國的「一帶一路」倡議和強勁的貿易關係中受益匪淺。中國長年和許多東協國家維持良好關係，也是馬來西亞最大的貿易夥伴，並在關鍵領域投資了數十億美元。此外，印尼新任總統當選人Prabowo Subianto也在勝選後會見了習近平，展現印尼和中國的穩定經濟聯繫。
相反的，美國則獲得了菲律賓和越南的大力支持，分別為83.3%和79%，主要是兩國因南海主權問題和中國關係日益惡化，從而轉向加強與美國鏈結。值得注意的是，該報告也指出，有38.2%的受訪者表示在拜登執政期間，美國和東南亞的互動程度有所下降。為此，德國馬歇爾基金會（German Marshall Fund）印太事務董事總經理Bonnie Glaser認為，東協對美國信任度的下降趨勢值得注意。她補充，東協國家對美國抱有很高的經貿互動期待，但由於拜登總統提出的印太經濟框架（IPEF）缺乏市場准入條件，這可能和東協原本預期的經貿互動有所落差，從而導致東協對美國的信任度下降。
總體而言，如今自由貿易的榮景已逐漸黯淡，取而代之的便是各國祭出巨額補貼的貿易保護主義。華府希望能在這波供應鏈重組的浪潮中，重新制定關鍵產業的貿易規範與技術標準。然而，重塑全球貿易規則並非易事，在缺乏市場准入的誘因下，華府未來能否持獲得更多發展中國家的支持，仍值得各界觀察。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2024年2月26日；Nikkei Asia，2024年4月2日】
