自由貿易協定的關鍵機制
發布日期：2024-04-15
根據世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）統計，目前全球共有369份區域貿易協定（Regional trade agreement, RTA）生效。其中，自由貿易協定（Free trade agreement, FTA）就佔了九成。在眾多區域貿易協定中，《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）、《歐盟與越南自由貿易協定》（EU-Vietnam free trade agreement, EVFTA）和《美墨加協定》（United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA）普遍受到最多關注。其中，《跨太平洋夥伴全面進步協定》所涵蓋的會員國十分廣泛，甚至已超出了太平洋區域（如英國）；而《歐盟與越南自由貿易協定》則被視為歐洲和越南建立一個更全面、穩定的自由貿易關係起點。至於《美墨加協定》，由於其涵蓋到世界主要的消費國家「美國和加拿大」，以及美洲的製造業重鎮「墨西哥」，其重要性不言而喻。但韓禮士基金會（Hinrich Foundation）認為，若自由貿易協定僅具規範性承諾，但缺乏實質執行機制，恐難以實現保護全球環境和維護勞權的目標。
CPTPP的前景與挑戰
《跨太平洋夥伴全面進步協定》的前身為《跨太平洋夥伴關係協定》（Trans-Pacific Partnership, TPP）。TPP最初被認為是多邊自由貿易協定中的「黃金標準」。有別於傳統的自由貿易協定，TPP不僅包括關稅減讓，還將永續性、經濟相容性、勞工標準、智慧財產權保護，以及透明度等納入協定規範，目標是建立21世紀的經貿指導原則。雖然川普在2017年退出該協定，但在日本、澳洲、新加坡和紐西蘭等成員國努力下，最終仍順利推動，並更名為《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP），目前共計12位成員國。
值得注意的是，中國已申請加入CPTPP，但有部份反對人士認為，國際貿易必須取決於遵守核心價值觀和意識形態的標準。但中國的戰略舉動不僅反映了政治現實，也引發了外界對先進自由貿易協定的可行性疑慮。隨著美中關係惡化，落實各項貿易規則將變得更加複雜，而當這些協定條款僅被「鼓勵」但缺乏實際的執行機制時，實質功效就會受到質疑。為此，各國正轉向尋求小型、專業化的貿易協定做為替代方案。當前全球的經貿格局已從「全球化」轉為「區域化」發展，這種轉變反映了地緣經濟的重要性，並聚焦在供應鏈韌性和戰略物資的安全性。有別於過往的成本導向，這種新型態的區域自由貿易協定主要是受到科技民族主義（techno-nationalism）和國家安全兩大動力來驅動。
執行機制的重要性
當前CPTPP各成員國的制度效能仍存在顯著落差，韓禮士基金會認為，如果自由貿易協定中的標準條款僅是「鼓勵」，而非受到機制的約束來強制執行，將難以規範成員國落實其承諾。然而，隨著地緣政治競爭加劇，這又會衍生出另一個問題。即對於志同道合的國家而言，共同組成小型的區域性、多邊或雙邊協議，並建立功能性夥伴關係，是否更有助於國家安全及經濟發展？畢竟《澳英美三方安全夥伴》（Australia-Unite Kingdom-United States, AUKUS）已成為澳英、美三國技術轉移和戰略商品貿易的重要管道。
然而，韓禮士基金會表示，無論是何種經貿協定，要從理想的標準協議轉變為具有可強制執行的規範，就必須提高執行基本規則所需的技術和人才水平。同時，這也需要透過新的方法來提升全球價值鏈的透明度和可溯性。假如沒有適當的追蹤工具來實現真正的可溯性，進口商品的資訊就難以查證。若要實現這一目標，各國政府和產業必須合作，將企業治理提升到新的水平。此外，政府也需加強和第三方審核機構及非政府組織合作，採用多重管道和技術來管理自由貿易協定的規則。
一般而言，自由貿易協定都設有原產地規則（rules of origin, ROO），這些規則都有嚴格的要求和義務，成員國必須遵守才能享有優惠關稅。其中一種ROO稱為區域價值含量（regional value content, RVC），這是協定要求成員國必須證明商品的整體價值中，在其所定義的地理區域內生產或組裝的佔比。原則上，CPTPP對於乘用車和輕型商用車都設有強制性的RVC值，範圍從30％到55％不等。為了符合優惠關稅待遇，申請人必須追蹤商品關鍵部份的輸入來源，以確保該車輛符合協定的RVC標準。然而，對申請人而言最大的挑戰是，當商品的某些零組件係來自非協定的成員國所導致RVC值低於規範時，將可能會被取消優惠待遇資格。因此，如何確實追蹤每件商品零組件的真正原產地，便成為許多貿易協定的重要機制。
雖然目前CPTPP的勞工和環境標準僅是「鼓勵」性質，但韓禮士基金會認為，透過強制執行協議中的RVC條款，成員國或許也可利用其過程和工具，來加強落實透明度，甚至也可以延伸到追蹤中間產品的碳足跡，以及調查第二、三層供應商是否有參與強迫勞動的情況。因此，強制性條款的效益，將會擴散到自由貿易協定的其他領域。
值得注意的是，並非所有自由貿易協定的會員國都能獲得一致性的經濟效益。因此，許多新興市場經濟體通常不願與先進市場經濟體接觸，特別是當它們的進口競爭力較弱時；這也間接導致自由貿易協定在執行規範中，往往會產生掣肘。以越南為例，受到地緣政治衝擊，以及華府「去風險化」（de - risking）的戰略，全球供應鏈正從中國轉移至越南等國。此外，越南也是CPTPP和《歐盟與越南自由貿易協定》（EVFTA）的會員國，吸引大量外資流入。2023年，南韓、新加坡、日本和臺灣就貢獻了越南約60％的外國直接投資（foreign direct investment, FDI）；而歐盟和美國則貢獻了約30％，中國和香港的企業則貢獻了13%。
然而，關於來自中國FDI的流入，部份人士質疑越南政府是否能和中國維持經貿互動的同時，也遵守其EVFTA的承諾，尤其是在透明度或永續性方面。韓禮士基金會分析，雖然越南自2019年簽署EVFTA後，在全球競爭力指數上的排名得以上升，但這並不意味該國會進行更透明化或永續性的貿易實踐。關鍵的因素是媒體自由。越南在2023年世界新聞自由指數中幾乎排名垫底，僅次於中國和朝鮮。此外，貪腐也是自由貿易協定正面臨的挑戰。越南在2023年國際透明組織的貪腐認知指數中排名第83位。若要使越南落實EVFTA或CPTPP的貿易標準，則必須加強公、私部門的合作。
倘若大型自由貿易協定難以全面落實強制性規範，那麼小型的協定是否更容易執行呢？韓禮士基金會分析《美墨加協定》（USMCA），做為一個先進的小型自由貿易協定，USMCA具備特殊條款，包括勞工談判權利和最低薪資保證。同時，USMCA還確立了數位貿易條款、智慧財產權保護和其他相關標準。而為了提升會員國汽車產業的勞工權益，USMCA最進步的條款便是類似RVC的機制，稱為勞動價值含量（Labor Value Content, LVC）。該機制要求車輛的固定佔比必須由時薪至少16美元的勞工製造。然而，此條款的有效性取決於數據準確性、政府審核流程，以及在該協定下建立的整體規範機制。
目前，美國、墨西哥和加拿大已建立了詳細的規則來實施LVC條款，其中包括一個正式的認證程序，要求汽車製造商提交有關薪資水平和原物料來源的全面數據。該協議也詳細明定了優惠關稅待遇的原產地規則，包括LVC要求。雖然LVC條款有望為該區域汽車產業的勞工創造更公平的競爭環境，但該條款的實際有效性，仍取決於認證程序和審計制度。因此，成員國必須定期審查，以確保資訊的真實性。值得一提的是，中國已計劃在墨西哥生產汽車，並出口至美國和加拿大，此舉未來是否會對USMCA的供應鏈透明度和勞權問題造成挑戰，仍待各界觀察。
總體而言，韓禮士基金會認為，無論自由貿易協定的型式、規模為何，倘若當中沒有制定透明度和可追溯性的執行機制，最終仍難以促進環境和勞權等效益。考量到美中緊張關係，如果未來中國順利加入CPTPP或DEPA，可能會對這些先進貿易規則產生一定程度的執行挑戰。然而，不可否認的是，目前全球的自由貿易協定已走向「區域化」發展，而這些協議最終能否透過規範的約束力，來實現預期的貿易成果，仍有待各界觀察。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Hinrich Foundation，2024年3月】
