自由貿易體系正面臨瓦解危機
發布日期：2024-06-03
為解決全球貿易糾紛，世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）設有爭端解決機構（Dispute Settlement Board, DSB），當成員國間發生貿易爭端，WTO會先透過協商解決；若仍無法達成共識，則會安排爭端處理小組進行調查，做出裁定。若對裁定結果不滿的成員國，可向WTO上訴機構提出上訴。該機構設有七名常設法官，其做出的裁決相當於WTO的「最終判決」。因此，該機構也被外界視為WTO的「最高法院」。
然而，自2019年以來，WTO上訴機構就因法官人數不足而停擺至今。成員國的貿易違規行為，也缺乏WTO的約束。地緣政治和美中衝突等因素，國際間的貿易制裁日趨頻繁，各國的對內產業政策與對外保護主義也更加盛行。歐盟對中國低價電動車關稅，以及對中國大型安防設備製造的抵制，正是典型的狀況。另一方面，為了因應俄羅斯對烏克蘭的入侵，美國最近也對超過300家曾為俄軍提供支持的中國和土耳其等國企業實行制裁。隨著WTO等國際機構的功能日漸式微，風靡多年的自由貿易也逐漸黯淡，取而代之的便是各國透過補貼和貿易制裁的保護主義。
事實上，二戰後，全球經濟萎靡，許多國家透過課徵高額關稅來發展本國製造業，並嚴格管制資本流動。直到冷戰結束，各國開始意識到透過全球經貿整合，反而更能促進經濟成長。因此紛紛調降關稅，並解除資本管制。伴隨WTO的成立，國際間開始出現一個具約束力的機制來解決各國貿易爭端。WTO成立的本意是希望消除各國商品和資本流通的障礙，從而促進全球貿易和投資。在過去數十年間自由貿易的運行下，全球貧窮人口大幅減少，許多發展中國家也獲得亮眼經濟成長。然而，近年受到Covid-19疫情、地緣政治和美中關係惡化的衝擊，自由貿易逐漸退出世界舞台，全球經貿秩序也正在改寫中，「去全球化」成為發達經濟體的主流意識。
《經濟學人》（The Economist）分析，目前削弱全球化共有三大主因：一、懲罰性經濟措施的濫用；二、主張貿易保護的產業政策，；三、全球機構約束力的衰退。根據全球制裁資料庫（Global Sanctions Database）的研究，目前各國政府實施貿易制裁的頻率是1990年代的四倍以上。西方國家對俄羅斯施加了數百項制裁，以報復其入侵烏克蘭。美國則對中國祭出越來越多的貿易限制，以阻止其科技發展。此外，各國政府對外資的審查也更加嚴格，並經常禁止對「戰略性」企業的投資。據美國官方統計，美國外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）在2022年共審查了286宗外國投資案。英國政府澤批准將該國最大的晶片製造廠出售給一家美國公司，並阻止了一家中資企業的收購。一位加拿大的高級官員也表示，加國政府已阻止了多宗中企對礦業公司的收購案。除了歐美國家外，一些開發中的經濟體則採取了更極端的措施。墨西哥政府近期下令沒收一間法國公司旗下的氫氣廠。另外，在今年三月時，南非通過了一項法律，允許政府可在國家利益需要時能無償徵收土地。
而為了建立國內供應鏈和保護本國產業，各國政府不斷制定產業政策，並針對潔淨能源、電動車和晶片等關鍵領域釋出補貼。據統計，全球在2021年和2022年共採取了超過1,500項促進特定產業發展的政策。例如，美國透過《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act, IRA）來扶植國內電動車和可再生能源生產，也藉由《晶片與科學法案》（Chips and Science Act, CHIPS Act）來提升半導體的研發與製造能力。而歐盟、印度、澳洲和加拿大等國也分別制定「歐洲製造」（Made in Europe）、「印度製造」（Make in India）、「未來澳洲製造」（A Future Made in Australia）和「加拿大製造計劃」（Made-in-Canada plan）等產業政策。期透過政府補貼，提振國內製造業。然而，隨著各國爭相推出獎勵方案，外界擔心這可能衍生新的補貼競爭。舉例而言，《降低通膨法案》和《晶片與科學法案》中的補貼，很大程度並不屬於全球最低稅率（15%）的範圍，這可能促使「逐底競爭」再度重演。此外，補貼競爭也不利於開發中國家的經濟發展。當各國均走向回流生產時，許多進口需求較大的非洲國家如南非、衣索比亞等，可能會因國內成本上升和進口價格上漲，受到巨大衝擊。
除了經濟制裁和產業政策外，全球機構約束力和影響力的式微，也是削弱貿易全球化的主因之一。過去國際貨幣基金組織（International Monetary Fund, IMF）幾乎是扮演解決貧困國家債務問題的重要角色，但隨著中國和印度等新興強權的崛起，該機構的放貸功能逐漸被上述各國支持的機構取代。此外，如前文所述，WTO的上訴機制正在凍結，導致了各國政府反復無常的政策且不受制約。
自由貿易衰退所帶來的影響，不僅是針對全球的商品貿易，也會延伸到服務業。有研究指出，跨境投資占全球GDP的比重正在縮水。長期（直接）和短期（證券投資）資金流動量都遠低於其峰值。跨國企業也正在縮編，許多美企在國外的獲利正迅速下降。隨著中國政府加大監管力道，不少西方的律師事務所和銀行都先後撤出中國，而在俄羅斯入侵烏克蘭後，麥當勞也宣布退出俄國市場。
綜觀上述現象，可見全球化的光景已不再復返。當前世界經濟正走向區域化，而非全球一體化的發展。即便這可能更不利於全球經濟的成長；但基於地緣政治的考量，各國政府仍不斷採取對外貿易保護主義禁令與對內產業政策的補貼。值得注意的是，華府近日宣布將對中國加重課徵關稅。白宮表示，未來美國將對中國進口的電動車關稅從25%提高到100%，並對中國太陽能電池的關稅從25%提高到50%。另外，也將對部份中國進口鋼鐵和鋁產品的關稅從目前的7.5%提高到25%。《外交政策》（Foreign Policy）分析，從華府的角度來看，這些措施看似是拜登為了吸引藍領選民，而做出的一種政治行為；然而，看在北京眼裡，關稅加重似乎意味著美中競爭將嚴重升級。
《外交政策》指出，雖然近期許多國家都控訴中國正向世界大量出售廉價的電動車，但這並非是華府加重課稅的主要動機。因為在2023年，中國銷售的電動車僅佔美國的2%。換言之，對數千輛電動車徵收100%的關稅不太能對中國的電動車商造成巨大影響。因為事實上，美國的打擊目標並非整車，而是電池。美國汽車業對中國電池企業而言非常重要。美國使用的鋰電池約70%是由中國供應的，倘若未來關稅從7.5%上升至25%，勢必會影響中國電池企業在美的銷售。由於全球需求疲軟，中國電池製造商的利潤已大幅下降；若美國此時再加重課稅，無疑將為中國經濟帶來更沉重的影響。此外，美國自2022年推出《降低通膨法案》後，便投入大量資源，期望提高美國國內潔淨技術生產。若從這角度來看，美國最新的關稅措施很可能是為了保護新興的潔淨技術產業，確保未來的國內需求不受中企瓜分。
另一方面，歐盟對中國電動車的反補貼調查，近期將有結果。雖然尚未確定課稅，但由於歐盟是中國電動車的最大出口市場，佔整體出口量約40%。此時美國希望對中製電動車徵收100%關稅，將迫使歐盟也同步效仿。即便歐盟不願受牽於美國，但也擔心中國電動車製造商在失去美國市場後，可能會加倍出口歐盟，從而更不利該區域的汽車產業發展。
總體而言，作為長年主導全球經濟秩序的自由貿易，目前正面臨瓦解危機。各國主打貿易保護的旗幟，進行補貼競賽和出口管制。這不但會對全球經濟造成隱憂，也會使原先的經濟一體化逐漸分崩離析。以往國際間可透過聯合國、WTO等國際機構進行談判和協商，但如今隨著這些機構的約束力逐漸喪失，《經濟學人》認為，這可能會導致全球經貿陷入無政府狀態，各國缺乏信任和合作的制度框架，將會更難應對21世紀的挑戰。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，The Economist，2024年5月9日；Foreign Policy，2024年5月30日；The Economist，2024年5月9日】
