美國應採取新思維，重新制定貿易政策
發布日期：2024-06-11
近年來，美國不斷強調政府角色和國家安全的重要性，希望藉此創造國內中產階級的利益；並以倡導貿易公平與產業政策的「新華盛頓共識」，希望促成美國和全球在極端氣候和經濟發展等領域的新一波合作。另一方面，拜登也透過「友岸外包」（friend-shoring）策略，與盟友建立供應鏈合作，降低對華經濟依賴，實現「去風險化」（de-risking）。然而，在涉及美國對外貿易的核心問題時，華府至今仍未有明朗的立場。拜登於2022年推動「印太經濟框架」（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF），旨在加強美國與太平洋國家的經貿鏈結，但對於其貿易協定的領域，成員國目前尚未達成共識。相對地，美國前總統川普雖在關稅和其他保護主義措施上旗幟鮮明，但許多專家也都擔心極端的保護主義會提高全球經濟和地緣政治的風險。卡內基國際和平基金會（Carnegie Endowment for International Peace）因此建議，未來無論是誰當政，都應審慎評估，並提出一個能獲得國內更廣泛支持的貿易願景，並採取新思維來制定一項既能促進美國經濟發展，又能增進地緣政治利益的貿易政策。
鑑於美國當前面臨的經濟挑戰，卡內基國際和平基金會表示，華府應將貿易政策的焦點從地緣政治，重新轉移回經濟層面上。這意味著，美國貿易政策應從區域性的協議，重新聚焦在解決美國的特定產業問題，如氣候、能源和人工智慧（AI）。為此，美國需和盟友合作，使用一套新工具來針對新興產業制定貿易協議。
事實上，二戰後，為了消除各國關稅壁壘，實現貿易自由化，美國和英國、澳洲、加拿大等多國簽訂了《關稅與貿易總協定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT），這是既符合美國地緣政治和經濟利益的協議。從地緣政治角度分析，GATT是華府在冷戰初期鞏固西方聯盟的重要工具；從經濟角度來看，GATT可防止1930年代造成經濟大蕭條的「貿易保護主義」復甦。GATT要求會員國降低關稅，並確保彼此給予對方「最惠國」的貿易地位。冷戰結束後，華府持續透過貿易利益，將其新興的地緣政治競爭對手如中國，納入美國主導的國際秩序，期望在經濟自由的環境下，逐步推動中國政治民主化。
因此，貿易政策和貿易協議便成為美國在海外推廣資本主義的重要工具，許多貿易組織與協定也油然而生，包含《北美自由貿易協定》（North America Free Trade Area , NAFTA）、世界貿易組織（World Trade Organization, WTO），以及和多國簽署的自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）。從宏觀經濟的角度而言，此時美國的貿易協議反映了一種觀點，即美國可透過將低附加價值的美國製造業外包，以降低消費成本外，同時也鼓勵如科技、醫療保健等高附加價值產業在國內發展。這種主張自由市場，並為企業排除經營障礙的新自由主義，在2017年川普宣布退出《跨太平洋夥伴協定》（Trans-Pacific Partnership, TPP）後，逐漸黯淡。
川普在其任內避開傳統的貿易協議，轉而採取以關稅為主的貿易政策，旨在對中國施壓，同時也保護美國的重要產業如鋼鐵業。儘管如此，在廢除《北美自由貿易協定》後，他仍成功地達成了新的《美墨加協定》（United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA）。相對而言，主張多邊主義的拜登，並無帶領美國重返《跨太平洋夥伴全面進步協定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP），而是推出「印太經濟框架」（IPEF），希望促進和印太夥伴在貿易及標準的合作(但有別於傳統的自由貿易協定，IPEF並無提供市場准入)。可即便如此，民主黨和一些美國工會仍反對IPEF，導致拜登無限期延遲了IPEF的貿易相關協定。此外，美國貿易談判代表戴琪也在2023年年底，宣布美國退出WTO的數位貿易規則。
長期以來，「貿易」一直是深具爭議性的議題。如今，美國更是越來越少提出貿易協議。卡內基國際和平基金會分析主要有三大原因首先是美中關係的轉變。近年來，許多來自與中國貿易的負面影響逐漸呈現，加上其科技、軍事的崛起，成為美國主要的地緣政治競爭對手，導致華府兩黨不得不採取「去風險」的策略，重振美國製造業的發展。其次，便是美國國內政治偏好的轉變。雖然民調顯示大多數美國民眾都支持自由貿易，但對於特定的美國產業和面臨貿易風險的勞工而言，他們並不認為能從自由貿易中獲得利益。換言之，縱使許多美國民眾認為他們個人從全球化中受益，但同樣多數人也認為美國整體受到了實質損害，這也是為何川普的關稅政策能受到不少美國民眾的支持。最後一個原因，便是貿易協議為美國帶來的經濟效益已不再顯著。以《跨太平洋夥伴協定》（TPP）為例，根據美國官方統計，TPP在實施十年後將僅使美國國內生產毛額（GDP）增加0.15%，其為美國創造的實質經濟成效微乎其微。且美國勞工的薪資並未因退出TPP而大受影響；相反的，在2023年，美國藍領勞工的實際薪資卻大幅成長。看起來，「反區域經濟整合」或「反自由貿易協定」既有利於美國企業又有利於美國勞工，美國國內自然沒有動機將市場開放給更多競爭對手。不過，導致華府對新貿易協定支持冷淡的主要原因，追根究柢是因為目前華府已形成了跨黨派的共識，兩黨均認為美國應重建其製造業基礎，並更加關注美國勞工的經濟福祉，未來的貿易政策目標應是提高勞工的薪資和權益，而非過於關注消費者的利益。
為此，卡內基國際和平基金會建議，華府應先放棄傳統的市場自由化目標；轉向聚焦於，究竟哪些產業需要產業政策進行輔助；並利用貿易協定來輔助產業政策，來應對過外挑戰。換言之，即華府應從雙邊或區域貿易的方法轉向以產業為重點的貿易方法，和國際夥伴合作應對特定的挑戰，例如極端氣候。
目前，全球暖化已對各國構成威脅，儘管多年來國際上承諾解決此問題，但全球碳排放量在2023年卻達到了新的高峰。有鑑於此，美國可和韓國、印尼、歐盟等國簽訂協議，並在電池技術、關鍵礦物和潔淨能源等領域進行合作，透過和盟友協調潔淨能源供應鏈和產業政策，促進綠源技術的採用、製造和技術合作。此外，華府也可制定一個「經濟安全」的貿易政策，協調各國的產業政策，同時加強關鍵產品的供應鏈，這將有助提高全球綠色技術和半導體的生產。原則上，在經濟安全的思維下，可讓志同道合的國家彼此協調投資獎勵措施，促進關鍵產品的供應鏈韌性。最後，美國也可和盟友建立數位經濟和AI發展的全球共享標準，以此管理對戰略競爭對手的數據流通。
多年來，美國的對中貿易政策，一直是期望透過經濟自由，說服中國進行經濟和政治自由化。然而，到了2010年代中期，這種理想顯然已難以實現。因此，川普希望透過實施高額關稅，產生更多談判籌碼，迫使中國改變其經濟模式。而中國也對美國課徵報復性關稅，美中貿易戰也就此拉開序幕。直到拜登上任後，在川歸拜隨的步調下，美國除了維持對華課徵高額關稅外，也透過出口管制等手段，減少美國對華的關鍵產品依賴。
值得注意的是，降低風險不僅是對中國實施簡單的關稅措施，美國也需設法減少從第三國進口中國產品的比例。有數據顯示，目前美國自越南進口的商品中，其中一些商品主要是由中國零組件組成，並先在越南進行簡單組裝後再出口到美國。因此美國需重新審視原產地規則，以確定產品在關稅方面的原產地，從而降低關鍵供應鏈的上游風險。美國布魯金斯學會（Brookings）也建議，美國、墨西哥和加拿大在中國問題上需要深化合作，以確保《美墨加協定》（USMCA）及其所建立的開放貿易和投資制度，能防止加劇和中國的經濟競爭。為此，三國政府可和業界共同努力，審查彼此對中國的經濟政策，找出各國對華政策的差異，以降低中國商品透過他國滲透進入美國市場的風險。
總體而言，傳統的市場准入已非美國制定貿易協定的唯一原則。在面對極端氣候、地緣政治等多重挑戰下，華府應結合盟友的力量，針對綠色能源、AI和數位經濟等新興產業，並利用新思維來重新制定貿易政策。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Carnegie Endowment for International Peace，2024年5月20日；Brookings，2024年6月7日】
