美國新經濟安全戰略的機會與挑戰
發布日期：2024-09-16
美國國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）在去（2023）年表示，美國長年依賴自由市場機制，削弱了國家安全。他認為，以經濟互賴為基礎的全球化，催生了當代的全球供應鏈；但這樣的互賴關係，讓美國對全球供應鏈過度依賴，已成為它國對美國施加壓力的工具。蘇利文強調，自由市場固然有其優勢；但過去美國推動的經濟自由化並未能實現美國自身的國家利益，反而讓國內產業逐漸空洞化，並使崛起中的對手（如中國）透過融入自由貿易體系，取得了巨大的成就，甚至讓美國的對手透過全球供應鏈威脅美國的安全。
近年來，隨著地緣政治局勢日漸緊張，各國在處理經濟和國家安全問題的界線上也逐漸模糊。如今，國家安全已不再侷限於戰爭和恐怖主義等傳統議題，而是延伸至更廣泛的經濟和環境層面，如糧食、能源、通膨及氣候變遷，這些都已成為美國國家安全戰略的「核心」要素。在這趨勢下，為抑止中國在軍事及科技上的崛起，川普在2018年展開了美中貿易戰。然而，美中兩國經濟早已密不可分，要徹底解除雙方互賴關係，勢必會令美國付出高昂成本。因此，拜登政府採取歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）的「去風險化」（de-risking）戰略，即在保護國家的經濟安全同時，也致力促進經濟成長和技術創新。這表示，政府需在不損害經濟成長的前提下，制定對策來化解他國的威脅，並協助解決如氣候變遷等全球性問題。
雖然拜登近年不斷對華實施出口管制，也提高對關鍵產品的關稅，試圖擺脫對華經濟依賴，但《外交事務》（Foreign Affairs）認為，華府目前仍沿用冷戰時期的思維來看待美中關係，且缺乏一致性的經濟安全戰略。此外，美國也缺乏單一機構來統籌經濟安全政策。目前華府都是藉由商務部、美國貿易代表署等機關來對華進行經貿管制，但這可能無法有效整合政府的資源。《外交事務》建議，華府可借鑑日本和歐盟的經驗，來改善本身的經濟安全體制，以在瞬息萬變的全球經貿中，增強應變能力。
過去兩年，拜登政府經常引用冷戰時期的法律來維護美國的經濟安全。然而，這些機制大多都難以適用當前複雜的全球經貿環境。冷戰期間，二戰剛結束，冷戰格局下，蘇聯百廢待舉。美國作為世界經濟獨強，獨斷獨行，幾乎沒有任何障礙。但隨著柏林圍牆倒塌，美國作為自由主義霸權的影響力遍及世界，資本和商品自由流動的自由貿易原則，成為全球經濟的核心原則。當時，大部份華府官員都認為，擴大各國的經濟互賴，不僅能促進彼此繁榮，還能鞏固全球安全。因為國與國間可利用比較優勢，將彼此的生產效益最大化，也能提升發展中國家的工業基礎，帶動其經濟成長；再者，由於各國在經貿上高度鏈結，使得國際衝突可以用更和平的方式解決。在這思維下，華府放寬了對關鍵基礎設施的管制，同時也因為國內營運成本提升，許多美企先後採用外包，將製造業移轉至外國（尤其是中國及東南亞）發展。
不過，這種策略也伴隨著一些隱憂，其中最明顯的就是製造業外移。當企業追求成本效率進行跨國布局時，由於生產動能大量遷移海外，就使得本國的工業基礎逐漸流失。此外，當各國的政經融為一體，彼此產生經濟互賴後，從而形成一種「集體經濟安全」關係，也可能會受到突發性的國際事件影響，面臨巨大的挑戰，例如COVID-19疫情和俄烏戰爭。
資本的自由流動雖然促進了全球供應鏈發展，但也創造了新的地緣政治挑戰。如今，美國正面臨高度互賴且擁有多重不確定性的國際經貿局勢。雖然華府採取「小院高牆」戰略，但《外交事務》認為，美國政府需加強瞭解全球經濟和創新知識，才能精確將關鍵產品和技術劃入管制範圍。這需先廣泛蒐集市場情報，再和各部門共享資訊，最後制定對策因應。然而，美國政府目前尚未設立一個專責機關，來統籌整體經濟安全政策。因此，《外交事務》建議，政府應要有創新想法和專業知識，並吸引更多供應鏈、全球金融、資訊科技等人才進入施政團隊。另一方面，美國應成立一個「經濟安全委員會」，利用政府內部資源，扮演協調各部門經濟安全政策的樞紐角色。
此外，《外交事務》也建議，美國可參考日本的經驗。隨著經濟安全問題日益加劇，日本也調整了政府體制，並在2021年首次在內閣中設立「經濟安全大臣」，於隔年推出新的國家安全戰略，將「促進經濟安全」列為核心目標。同時，日本政府也賦予相關部門法律權限，動員全政府力量，並撥出約70億美元的預算，致力減少供應鏈依賴，促進關鍵領域的創新。由於擁有專責的經濟安全機構，使得日本在協調國內經濟目標與國際安全時，能比其他國家更加順暢。此外，日本也透過全球合作來保護其經濟，這讓日本未來在應對中國的挑戰時，能獲得更廣泛的支持。除了設立主責機構外，《外交事務》還建議美國可參考歐盟，制定一個全面性的經濟安全戰略。目前歐盟正研發一套評估工具，來判斷特定貿易關係的風險等級。透過這項評比系統，未來歐盟可在低風險領域，繼續推動貿易與交流，而在高風險領域中，也能思考如何更好維護自身利益。如此一來，便可提供決策者更多彈性的做法，減少全球經濟動盪。
此外，歐盟也通過新立法來應對日益增長的經濟安全威脅。這些法律將使整個歐盟能用共同貿易政策，來面對外部的經貿威脅。相對於美國大刀闊斧的關稅措施，歐盟更聚焦在經濟成長和國家安全間取得平衡。可即便如此，歐盟仍面臨著不少挑戰。布魯金斯研究所（Brookings）指出，儘管歐盟在機械工程和先進製造領域仍保持全球創新領先的地位；但在資本投資、研發和生產力成長上，已經落後多年。此外，歐盟也缺乏足夠的資金來落實戰略部署。在貿易風險上，有報告指出，歐盟有近三分之一的關鍵產品是來自中國，其中在醫藥、化學品、稀土等原物料中更高達90%是依賴中國進口。由此可見，歐盟在去風險化的道路上，仍充滿許多挑戰。唯一不變的是持續提升本身競爭力，才能有效降低風險。
隨著美中關係日漸緊張，美國不惜投入巨資來維持在先進技術和關鍵產品的領先地位。此時，如何在維護國家安全的同時，提升經濟韌性和競爭力，成了華府重要的考驗。此外，美國近年也不斷擴大參與印太事務，期望深化在該地區的影響力，以抑制中國的擴張。但由於許多印太盟友都和中國有密切的貿易往來，當美國希望這些國家協助對華進行經濟圍堵時，他們也會擔心遭到中國反制，因而躊躇不定。美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）就建議，美國可取消綠色技術關稅，並和其貿易夥伴共同制定關鍵技術的關稅稅率。此外，美國也可加強盟友間的監管合作，統一標準和法規，減少貿易壁壘，促進產品標準和認證機制。在供應鏈安全方面，美國則可持續加強與盟友的關鍵供應鏈規劃，透過政府和企業合作，建立或調整現有的生產據點，以強化供應鏈韌性。
總體而言，相比冷戰時期，如今的國際經貿格局更具複雜性和不確定性。美國的競爭對手也不是昔日的蘇聯，而是世界第二大經濟體 - 中國。許多專家認為，中國的經濟、科技、軍事實力已趨近美國（部份領域更是超越）。在這情形下，美國若繼續沿用冷戰時期的思維，將經貿政策武器化，恐難以在這場博奕中勝出。因為即便面臨美國的關稅重拳，中國近年仍不斷加強對東南亞、墨西哥等國的投資，利用這些國家輾轉對美輸出商品。此舉既能規避美國的重稅，又能強化在這些國家的經濟影響力。不僅如此，中國也致力提升和非洲的經貿關係，並承諾未來將提供非洲國家約500億美元的金融支持。當中國積極爭取南方國家的支持時，勢必會影響美國的經濟圍堵戰略。因此，如何在兼顧經濟發展和國家安全中，尋找新的出路，將是華府不得不思考的重要問題。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2023年10月19日；Brookings，2024年9月3日；CSIS，2024年7月】
