產業政策是否有助於降低供應鏈風險？
發布日期：2024-10-14
受到疫情、美中角力和淨零永續等多重因素的影響，除了全球供應鏈持續進行重組重組外，面對日益攀升的地緣政治衝突風險，各大經濟體為防止自身經濟命脈受制於競爭對手，也紛紛祭出產業政策，作為應對的方案。美國於2022年先後推出《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act, IRA）和《晶片與科學法》（CHIPS and Science Act），投入巨資支持半導體和潔淨能源產業發展；印度也正積極推動「印度製造」(Make in India)政策，期望取代中國，成為新一代世界工廠。此外，印尼政府近年也宣布禁止鎳礦、原礦等關鍵礦物出口，期望以該國的天然礦產為誘因，迫使外資到當地投資生產。
然而，產業政策是否有助降低全球供應鏈風險？根據韓禮士基金會（Hinrich Foundation）分析，目前各國產業政策大多以一次性實現「刺激經濟」、「綠色轉型」和「地緣政治重組」三大目標，作為政策制定方針。可一旦這些目的彼此衝突，政策缺乏內部連貫性，很可能造成導致失敗。以美國的《降低通膨法案》(IRA)為例，IRA設置了稅收抵免條件，期待在推動國內電動車發展的同時，也優先使用來自友好國家的車輛與零組件。然而，相關法案本就嚴格的原產地規範，曾一度對歐盟和南韓的電動車製造商，造成了重大困擾。雖然華府最後修改了部份條件，緩解了對盟友貿易的影響，但也讓人看出美國在追求減碳和維護地緣政治穩定時所產生的矛盾。
值得注意的是，即便部份國家採取出口管制，來防止關鍵技術外流到競爭對手。但這很可能限制先進技術企業獲利，更可能會促使對手國家加快自身的創新腳步。這點已在美中科技戰中深深被印證。《經濟學人》（The Economist）就指出，儘管華府近年努力將中國的科技設備排除在國際通訊網路之外；但中國在全球無線技術的主導地位卻逐漸上升，且在標準制定的過程中也不斷增強影響力。今(2024)年9月，國際電信聯盟批准了三項中國新技術標準，這些標準將嵌入6G行動技術中，當中涉及到網路如何整合人工智慧，並在虛擬實境等領域產生沉浸式體驗。這些技術都是由中國科學院和國營企業中國電信開發的。
除了行動網路外，中國也在制定量子技術的全球標準方面，發揮主導作用。中國之所以能突破美國的科技限制，主要是因為在制定標準的過程中，和西方國家的做法截然不同。一般而言，歐美等國在制定技術標準時，政府都會參考企業和產業組織的意見，因此會花費大量時間進行資料蒐集及討論；但中國完全是由政府主導。2018年，中國就制定了2035年在電信、無人機和人工智慧等領域的技術標準前瞻計畫，並由負責促進中國與全球標準機構互動的「中國國家標準委員會」統籌。在官方統一主導下，中國研發和制定技術標準的過程，自然會比西方各國更具效率。
即便如此，產業政策也並非無助塑造供應鏈韌性。韓禮士基金會認為，在保持開放的貿易和投資環境下，產業政策可以促進跨國的技術改革，降低整體供應鏈成本，並促使更多企業投入生產。以丹麥的風力發電技術為例，丹麥在1980年開始生產風力發電機。當時，丹麥的風電產業主要依靠價格保證和稅收優惠政策方能生存。而丹麥政府的產業政策，就是希望幫助企業在生產中累積經驗，因此也未採取任何貿易限制。爾後，這項技術也隨著丹麥對西班牙和德國的投資而傳入更多國家。如今，全球資本和技術正從中國和美國流入其他綠色科技的生產國如澳大利亞、泰國、馬來西亞等。對這些國家而言，維持貿易開放就顯得格外重要。
然而，縱使取消出口限制，一些大國也正提供巨額補貼，來扶植國內製造業發展。但韓禮士基金會認為，這樣的補貼行為很可能會損害到其他國家競爭者的利益，或在第三國市場中，將其擠出競爭。如此一來，供應鏈將會逐漸失去靈活性，導致競爭力下降。因此，無論是《降低通膨法案》、《晶片與科學法》或「印度製造」，關鍵在於這些產業政策是否能增進全球貿易和資本的流動，並提升本國的競爭力。倘若相關產業政策僅限於禁止競爭和技術傳播，最終則可能無法強化國內製造業能量，更會阻礙新供應源發展，造成全球供應鏈更加脆弱。
面對國際政經局勢的不確定性，各國都希望透過產業政策來鞏固自身供應鏈安全。然而，隨著全球資本日漸稀缺，產業政策也可能會增加各國的財政負擔。國際貨幣基金（International Monetary Fund, IMF）就分析，由於人口老化，不論在已開發經濟體或其他新興國家，儲蓄率都正在下降。而且，為減少對石化燃料的依賴和因應數位化的挑戰，全球資本需求也不斷提升。對一些發展中經濟體而言，極需加強基礎設施，並投資人力資本。在全球資本短缺的當下，已開發經濟體為提供各式產業補貼，很可能導致國家債務高築，限制政府在其他領域的支出。為減少產業政策所造成的資本浪費，IMF建議，各國在制定產業政策時，應設立一個明確、精準的目標，避免因多重目的而造成政策混亂。此外，各國政府在推動產業政策時，也需就施政的速度和效果，權衡取捨。
事實上，若各大經濟體都釋出巨額補貼，短期內或許能成功吸引外資，也能提振本土製造業發展；但對新興國家而言，由於缺乏資金，政策力度和吸引力都難以和大國比擬。尤其在經濟不平等的情況下，國際資本和技術很可能最終都流向美國、歐洲、印度等主要經濟體，使得中小型發展中國家更難突破經濟困境。再者，當世界大國都爭相釋出補貼時，未來是否會演變成新的「補貼競賽」？各國會否也因利益衝突，而衍伸出新的政治爭端？此外，目前許多國家正限制關鍵礦物、新型能源等綠能產品出口，這也可能會提高企業淨零轉型的成本，降低全球減碳效率。
總體而言，產業政策回歸已成定局，其對全球的經濟、地緣政治和淨零碳排是否能帶來更多效益，仍需觀察各國能否適當應用補貼和出口管制兩項政策工具。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Hinrich Foundation，2024年10月1日；The Economist，2024年10月10日；IMF，2024年9月】
