中國產業政策對美國的啟示
發布日期：2024-10-21
歷史上，美國多位總統都曾嘗試透過產業政策，來重振本土的汽車、太陽能板、電信設備產業，但都無法取得顯著成果。主因在於，美國的人力和營運成本相當高昂。即便華府有提供補貼，但對許多企業而言，在海外製造的成本仍遠低於國內生產。因此，過去不少美企都選擇赴中投資。此舉雖能擴大企業獲利，但同時也讓美國製造業逐漸空洞化。如今，隨著國際政經局勢轉變，產業政策再度回歸。華府也不斷釋出高額補貼，期望振興美國的製造業和科技業。但部份人士認為，單憑補貼可能不足以支撐整體產業發展。《外交政策》（Foreign Policy）認為，華府可借鑑部份中國的產業政策，來修正自身政策的失誤。以下共可分為四個部分：
- 政府補貼應以提升企業競爭力為主
專家分析，中國政府的補貼措施能促進本土企業競爭。一般而言，中國的產業政策主要是利用國家權力，調動政府和銀行的全部資源，投入欲扶植的產業。在中央政府制訂好產業政策的方針後，會交由地方政府負責資金籌備和執行工作。此時，各省級政府就會為企業提供低息貸款和廉價土地，來鼓勵私營企業相互競爭。
然而，在激烈的競爭下，雖能迫使外國競爭對手退出中國市場，但也可能導致產品價格下跌。這時，中企便會依靠政府貸款來維持生計，同時轉向出口以增加收入。目前，中國正向全球低價輸出太陽能板、電池和電動車等綠能產品，這也讓一些美國本土太陽能公司認為，《降低通膨法案》的補貼，不足以建立一個能與中國抗衡的替代產業。此外，即便有政府補貼，也不一定保證該產業能發展成功。有研究指出，儘管中國在半導體設計和製造上投入了數十億美元的補貼，但在先進晶片的製程上，仍是落後台積電五年。
從中國的產業政策中可看出，單靠補貼恐難以帶動整體產業發展，最重要的還是需促進企業競爭。專家建議，華府在思考產業政策時，應擴大補助和稅收優惠的受益對象，若只讓少數公司受惠，未來可能會使其演變成壟斷企業。
- 政府應提供市場承諾
目前，美國在貿易或產業政策上均走向保護主義。此時，內需市場就變得格外重要。因為當華府建立關稅障礙時，對手國家也會對美實施對等關稅，從而對美國製造商造成壓力。華府應對國內廠商提供市場承諾，以維持企業獲利。然而，許多美企認為政府並未兌現其承諾。部分美國紡織製造商就表示，拜登政府在疫情期間，曾承諾會購買美國製造的口罩與其他個人防護裝備；但當廠商完成生產時，聯邦機構卻選擇購買價格較低的中國進口產品。
相對而言，中國就能將其龐大的內部市場與外部區隔，以降低保護主義的衝擊。自川普展開美中貿易戰後，中國就專注強化國內半導體設計和製造設備的廠商，以確保中國的科技產業能在美國的出口管制下生存。而在電信製造領域中，北京也提供一系列刺激消費的政策，為華為和中興通訊創造了穩定的收入來源，用來支付國際競爭所需的研發和自動化成本。
- 政府應建立整合政策機制
有別於中國政府的中央集權，美國的產業政策主要是由各主管機關負責。美國商務部主責半導體產業扶植計畫；能源部、財政部、國稅局和其他機構，則負責制訂潔淨能源的激勵措施；國防部則管理涉及晶片和通訊技術的項目。部份人士認為，美國的產業政策缺乏統籌機制，導致多頭馬車，無法有效整合各方資源。相對地，中國的產業政策則是由中國國家發展與改革委員會主導，該委員會會綜合研究並擬訂經濟和社會發展政策，進行總量平衡。
在民主體制下，美國設有眾多政府部門，各機關都會針對其主管領域，獨立規劃與管理。然而，制訂一國的產業政策並非僅單純考量經濟發展，當中更牽涉到政治、外交、社會、能源、財政等多個層面。因此，專家建議，華府應建立一套政策整合機制，來協調各部門的資源與意見，從而提升制策效率。
- 條件式開放外資，提升技術發展
除了補貼外，中國也積極吸引外資，鼓勵外國企業赴中設廠，希望從中學習西方國家的先進技術。雖然部份手法較具爭議，但不可否認的是，中國目前在電池、電動車和其他綠色技術領域，都已處於領先地位。因此，專家建議，華府與其全面禁止中企赴美投資，不如採用權衡風險與回報的方式，有條件地開放中國企業進入。而且，為掌握中國的先進技術，美國也可要求中企在申請投資許可時，提供美方獲取技術的權限。事實上，眾議院先前就已通過了一項措施，要求TikTok公布演算法或將應用程式出售給美國企業，否則將禁止該軟體在美使用。透過這樣規範，美國除了可掌握中國的最新科技外，更能平衡中國竊取美國技術的風險。
隨著美中科技戰升級，雙方正積極加強彼此的創新生態系統，期望提升先進技術的研發實力。對美國而言，這場科技競賽的關鍵挑戰，無疑是中國在全球人工智慧（AI）領域的地位。美國大西洋理事會（Atlantic Council）在今（2024）年7月舉辦了一場研討會，深入探討中國AI產業在中美技術競爭中的挑戰，以及北京未來對AI技術發展的方針。會中討論到，中國推動AI的動機主要集中在提高工業效率。鑑於當前的經濟低迷和少子化困境，中國在研發新技術時，會傾向將AI科技轉化為經濟生產性應用。因此，中國正致力輔助國內製造業進行自動化升級。自2017年以來，中國的工業機器人安裝量就增加了約13%，這意味著，機器人技術很可能會成為中國當局優先推動的領域。
事實上，在受到美國的科技封鎖後，中國政府早已投入龐大資源，扶植國內晶片生產，雖然製程技術尚未能超越臺灣，但對美國來說，中國的科技潛力仍是不容忽視。戰略暨國際研究中心（Center for Strategic and International Studies, CSIS）就分析，隨著時間的推移，拜登的出口管制並沒有改變中國在該領域的發展，反而加速了中國在相關領域的研發速度。一般而言，中國在應對華府的出口管制有兩種方案。一是尋找美國以外的替代技術；二則是繞過美國，自行開發新技術。然而，無論哪種方案成功，都很可能會導致全球半導體供應鏈擺脫對美國的依賴，這將不利於美國的科技產業發展。目前，中國在先進封裝領域，正繞過西方管制，獨立開發新技術。CSIS認為，美國的出口禁令短期內確實能阻礙中國半導體產業的發展，但長期來看，這可能會為美國產業造成更大的成本。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Foreign Policy，2024年4月11日；Atlantic Council，2024年9月18日；CSIS，2024年10月15日】
