美國應制定「精準關稅政策」 降低全球經濟衝擊
發布日期：2025-01-14
隨著川普即將重返白宮，各國無不嚴正以待「川普2.0」的衝擊，尤其是加拿大和墨西哥，將面臨25%的關稅挑戰；中國也將面臨10%甚至更重的關稅壓力。此外，川普也曾表示，上任後將對全球進口商品徵收10~20%關稅。一些樂觀的看法認為，川普很可能僅是以關稅做為和他國的談判籌碼，未必會如實課徵。但從他在第一任期內發動的美中貿易戰到近期公開的言論中，很顯然，「關稅」就是他的貿易政策核心。川普視關稅為萬靈丹，認為課稅將能解決美國的貿易逆差、中國競爭、重振國內製造業等多項目標。然而，美國國會委員會曾指出，單憑關稅無法振興美國的製造業；對大多數進口商品徵收更高的關稅，短期內雖能為聯邦政府增加收入，但同時也會推高消費者成本，助長通膨。最重要的是，即便華府祭出再高的關稅，也很難迫使中國政府放棄重商主義與非市場經濟模式。《外交政策》（Foreign Policy）認為，大規模和全面性的關稅措施，可能無法達到正面效果，唯有採取更具針對性和精準性的關稅政策，才有機會捍衛美國的利益，以及提升抗中的成效。
事實上，自COVID-19疫情至今，中國的經濟尚未完全復甦，加上外企撤出，青年失業劇增，民眾所得大幅降低，讓中國經濟深陷低迷。為了刺激民眾消費，中國政府正祭出消費補貼，期望帶動內需。《路透社》（Reuters）指出，中國2025年將擴大補助民眾汰舊換新，並將更多家電、數位產品納入計畫，以提振低迷的消費市場。中國政府迄今已撥款810億人民幣（約110.5億美元）補貼消費品汰舊換新，以提高需求量。
另一方面，為了加快經濟復甦，北京在疫後提供產業補貼，促進更多出口，但這也造成大量的傾銷，嚴重威脅到先進國家和發展中國家的產業生存，形成第二次「中國衝擊」。這將削弱這些國家發展新興產業（如電池和電動車）的能力，同時也加深它們對中國的原物料依賴。隨著各國面臨顯著的經濟安全威脅，《外交政策》認為，這將為全球合作創造機會，倘若美國一意孤行，堅持對全球實施單邊關稅的話，勢必會錯失良機，甚至適得其反。《環球金融》（Global Finance）分析，如果美國擴大關稅，可能會引發目標國家採取報復行動，使國際貿易關係陷入緊張。川普自2018年徵收的關稅就引發了中國、歐盟、加拿大和墨西哥等主要貿易夥伴報復。雖然他不斷宣稱課徵關稅是為了要保護「美國製造」的產品、鼓勵回流生產和保障國內就業，但在貿易網絡錯綜複雜的全球化世界中，跨國供應鏈已深根在全球經貿中，任何一國都難以單靠關稅來強行脫鉤。觀察相關數據，事實上，美國2018年的關稅對美中貿易的最終影響微乎其微，且也未能減少美國的貿易赤字。
川普曾提議撤銷中國的永久正常貿易關係（Permanent Normal Trade Relations, PNTR）地位，加上保護主義捲土重來，都可能會加劇去全球化。根據經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）的報告，疫後全球貿易量持續復甦，但隨著全球貿易局勢日漸緊張和保護主義加劇，可能會使地緣政治風險升級。對嚴重依賴國際貿易的歐盟而言，更是首當其衝。由於美國提高關稅勢必會減少歐盟出口，從而限制整個歐元區的經濟成長，這將提高歐洲央行穩定經濟的難度。一些歐盟高層表示，一旦美國對歐課徵重稅，歐盟將予以報復。
除了歐盟外，中國也被視為是川普2.0的重點打擊對象。不過，美國的關稅政策很可能會引發中國的報復，限制美國的農產品進口。同時也發展多元化的貿易關係，尋找替代市場。此外，川普也曾威脅要對所有從墨西哥和加拿大進口的商品徵收25%關稅，標準普爾表示，這將嚴重影響美國汽車製造商的利潤。過去在《美墨加協定》（United States–Mexico–Canada Agreement, USMCA）的整合下，美國、加拿大和墨西哥已形成一道北美供應鏈，許多中間財會在這三國境內流動，並製做成品。因此，若美國未來對墨西哥徵稅，將會提高兩國供應鏈緊密相連的企業生產成本，進一步削弱它們的競爭力。
雖然關稅會伴隨著許多負面影響，但對美國而言，這仍是應對中國不公平貿易的重要工具之一，《外交政策》建議，川普政府未來可採取三大策略，來降低關稅對美國和全球經濟的衝擊：
鎖定中國關鍵產品提高關稅
華府可先從中國進口的產品中，選定哪些對美國國防、醫療健康和經濟發展等關鍵領域，且容易被中國主導供應的商品，提高關稅。這可延伸或擴大川普之前的《美國貿易法》第301條（即301條款），以及拜登任內對華的課稅規範。此外，美國也可藉由關稅，防止中國傾銷產品，並為他國生產商創造機會。為避免發生通膨，以及給予企業調整供應鏈的時間，這些新關稅可以逐步實施。關稅的最終目標並非封鎖所有中國進口，而是針對關鍵產品和中國精準脫鉤，降低被中國經濟依賴武器化的風險。
改善產品原產地認定技術防止中國規避
自川普對中課稅以來，許多中企透過將貨物繞道至墨西哥、越南等地，利用當地低廉的生產成本和中國製造的零組件，進行簡單組裝再輸美，以此規避美國關稅。為了杜絕這種行為，華府在提高針對性關稅的同時，也可改善數據收集和分析工具，提升評估自第三國進口產品中，含有中國成份的技術。針對特定商品的關稅稅率，也可根據其實際來自中國的價值比例來調整。
值得一提的是，此舉還能激勵那些過去受中國利用轉移出口的國家，提升本土工業發展，如摩洛哥、印尼、墨西哥和越南等。雖然中國近年不斷擴大投資這些國家，但由於它們對最終產品的附加價值極低，僅能獲得微薄的利潤。因此，倘若華府能改善原產地的認定技術，不但可降低中國的規避行為，也可促使這些發展中國家提高自身的製造能量。
提供豐厚的投資誘因促進美國國內生產
關稅雖有助於遏制低價進口，但並非治本之道。尤其在如今地緣政治嚴峻的國際情勢中，許多國家挹注巨資，吸引關鍵產業回流本土生產。拜登在2022年先後推出《降低通膨法案》（Inflation Reduction Act, IRA）和《晶片與科學法》（CHIPS and Science Act），支持美國半導體和潔淨能源產業發展。隨著川普新政府上台，美國可將補貼範圍進一步延伸至機器人、製藥和電信設備等領域。不過，為了促進產業的競爭力，政府的補貼措施可隨著時間的推移和產業的發展程度，逐步取消。
《外交政策》認為，上述政策如果能和其他國家一同實施，將能提高成效及降低成本。最理想的做法是讓美國和其他先進工業國家合作，共組「貿易防衛聯盟」，對部份中國出口的商品徵收統一關稅，並共享數據，開發原產地追蹤技術。此外，也可加強出口管制和投資審查等機制，並共同開發稀有礦產和其他關鍵商品的供應源。
不過，這些政策是否能成功落實，最終仍需視川普的外交和貿易決策而定。然而，就他過往的執政經驗來看，川普較常採用關稅來達成政治目的。《美國有線電視新聞網》（CNN）引述消息人士指出，川普正考慮宣布「國家經濟緊急狀態」，以便為對盟友和競爭對手徵收大量關稅提供法律背書。這種狀態可允許美國總統利用《國際經濟緊急權力法案》（International Economic Emergency Powers Act , IEEPA）制定新的關稅計劃，並授權總統可在國家緊急狀態期間管理進口。事實上，川普在2019年就曾利用IEEPA威脅對所有墨西哥進口產品徵收5%關稅，如果墨西哥拒絕採取行動，減少跨越美國邊境的非法移民數量的話，關稅將提升高至25%。消息人士表示，雖然川普尚未決定是否宣布這項狀態，但他的團隊仍不斷尋找法律途徑，來支持他的關稅措施。
關稅是一把雙面刃，如果能精準使用，確實是一個維護國家利益的工具；但一旦過度實施，就可能會引發反效果。在經濟上，不但會對國內造成通膨壓力，也會招致對手採取報復課稅，傷害自身出口。在外交上，可能會加深美國和盟友間的分歧，從而提高抗中難度。美國和各國的分裂關係，也可能會被中國放大，讓美國陷入孤立並影響在全球的經濟聲望，處於更不利的地位。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Foreign Policy，2025年1月6日；Reuters，2025年1月8日；Global Finance，2024年12月27日；CNN，2025年1月8日】
