東協經貿正面臨多重挑戰
發布日期：2025-05-06
在川普第一任期時，許多製造業為避免美國的關稅壓力，將部份產能從中國轉移至東南亞，形成「中國+1」策略。受到供應鏈移轉紅利的支持，不少東協國家都獲得顯著的經濟成長。然而，在川普2.0下，這種榮景正在急遽轉變。川普在4月2日宣布對全球課徵對等關稅後，東南亞成為重災區。柬埔寨稅率為49%，是全球最高；其次是寮國47%和越南46%。泰國、印尼、馬來西亞、菲律賓的稅率則從17%~36%不等。這些國家大部份都是2018年美中貿易戰的受惠國，承接了中國中間品的轉口，並接受大量中資，作為中企在海外的主要生產基地，形成新的紅色供應鏈，規避美國的關稅。
隨著東協成為中國商品轉運的樞紐，對美的貿易順差也不斷擴大。如今，華府已意識到此一問題。為防止中企洗產地，川普毅然對該區域與中國經貿往來最深的數個國家課以重稅，如柬埔寨、越南等。雖然對等關稅目前已暫緩，但對許多東協國家而言，美國貿易政策的不確定性，已成為它們經濟發展的重要挑戰之一。
此外，由於中國近年經濟低迷，許多過剩產能難以透過內需市場消化，不少中企將貨品低價傾銷至海外，對當地製造業造成嚴重衝擊，尤其是東協地區更影響甚深。《日經亞洲》（Nikkei Asian）指出，自2021年TikTok Shop在印尼上線後，不斷透過影音平台向用戶販售來自中國的低價商品，導致當地製造業營利受損。截至去（2024）年7月，印尼已有約49,000名紡織、成衣與製鞋業的勞工遭到裁員。面對國內產業的陳情，印尼政府表示，將考慮對進口布料課徵最高達200%的關稅。不僅如此，印尼政府也正考慮對陶瓷、服飾、鞋類、化妝品與電子產品等進口激增的品項，採取進一步的關稅措施，以保護本土製造業。
馬來西亞也宣布對價值低於500令吉（約108美元）的進口網購商品課徵10%的銷售稅。隨後，泰國也跟進，將7%的加值型營業稅擴大適用至價格低於1,500泰銖（約42美元）的境外商品。由此可見，東南亞國家已採取行動，針對電商平台進口的中國低價商品，提高貿易障礙。
值得注意的是，中國大量廉價商品的湧入，也為東南亞各國政府帶來兩難的選擇。《日經亞洲》分析，一方面，許多當地零售商與製造商要求政府出手干預，他們認為中國的傾銷已構成不公平競爭；但另一方面，政府官員又希望爭取中企前往當地投資設廠，尤其是在高科技領域。同時，許多東南亞國家也非常依賴中國市場。不過，如今中國低迷的經濟，也間接削弱了對東南亞的進口需求。此外，在中國疲弱的消費下，中企不得不低價出清庫存。據統計，東南亞及其他亞洲新興市場在2023年就吸收了約三分之一的中國出口商品，這使得東南亞國家在兩項政策目標間，更難維持平衡。
事實上，中國是泰國第二大的出口市場，僅次於美國。另一方面，中國也是泰國最大的進口國，占泰國進口總額近四分之一。泰國對中國的貿易逆差也持續擴大，從2020年的200億美元攀升至2023年的366億美元；同期，馬來西亞對中國的貿易逆差擴大更為顯著，從31億美元成長至142億美元。
在某種程度上，這種加劇的貿易失衡也反映出中企為因應西方國家的貿易緊張，而將部份的生產與組裝工作轉移至東南亞。中國的供應鏈調整減少了對東南亞原物料和中間財的需求，同時增加了這些產品反向流向東協各國；而這些生產原料及零組件將在當地加工成品，最終銷往西方市場。有研究報告指出，在中國的貿易支持下，東協近年在全球貿易的影響力逐漸加深。東協與中國的貿易逆差從疫情期間的800億美元，激增至目前的接近1,150億美元。
為實現淨零永續，許多東南亞國家正積極爭取中國的綠色產業投資。以泰國為例，為了吸引比亞迪（BYD）和長城汽車等中國電動車製造商在當地設廠，泰國政府給予這些企業在新廠營運初期免徵進口稅。此外，泰國也將這些進口電動車納入補貼計劃，鼓勵當地消費者購買，並提供這些製造商特殊的所得稅和消費稅減免優惠。然而，隨著陸製電動車進口的數量不斷增加，也為泰國本土的汽車產業帶來了沉重的壓力，許多當地車用零件製造商因需求下降，獲利銳減。
除了電動車外，泰國的鋼鐵業也正面臨嚴峻的挑戰。由於近年中國房市急速萎縮，許多建築相關產業如鋼鐵、機械和化工業都受到連帶影響。專家分析，中國有大量的就業都依賴這些產業，如果這些製造商無法將過剩的產能出口，將會導致本就虧損的企業進一步承受損失，加劇失業問題。為此，中國政府正不斷扶持這些產業出口。不過，此舉勢必會對他國產業造成損害。《日經亞洲》指出，在中國低價產品的衝擊下，泰國的鋼鐵產量在2023年減少了49.7萬噸，降幅達7%。根據泰國商業銀行的計算，每損失10萬噸的鋼鐵生產，將使泰國的GDP下降0.2%。泰國鋼鐵學會更表示，當地鋼鐵產業的崩潰，在地緣政治緊張的時刻，將構成國家安全的風險。
許多東南亞國家都希望吸引中國投資，帶動本國的經濟發展。然而，當吸收龐大的中資後，這些國家卻又面臨兩項挑戰：一是因開放大量陸製品進口，導致本國製造業受損，從而要求政府採取更多貿易保護手段；二是當這些產品出口到美國時，必須面臨嚴格的原產地規範，以及高關稅的壓力。《衛報》（the Guardian）就指出，美國商務部已宣布將對柬埔寨、泰國、馬來西亞和越南的太陽能板徵收反傾銷及反補貼稅，最高達3,521%。
事實上，美國太陽能板製造商早在2024年就指控中國向位在東南亞的中資企業，提供大量補貼，以低於生產成本的價格對美輸出太陽能板。歷經約一年的調查後，美國商務部近日認定，柬、馬、泰、越的企業都曾獲得中國政府的補貼，將對這四國分別加徵40%~3,521%關稅。由於華府現已意識到中企近年利用東南亞國家作為規避美國關稅的跳板，因此放寬跨國補貼的認定範圍，加強打擊中國的洗產地行為。
隨著西方國家對供應鏈的審查愈發嚴格，對許多東南亞經濟體而言，無疑將面臨新的貿易風險。此外，中國將過剩產能流向各國，不僅對東南亞製造業造成威脅，破壞本土市場和就業，也可能會降低當地出口商在其他國際市場的競爭力。可即便如此，東協在處理中國的經貿議題上，仍保持謹慎的態度，以免受到中國的報復。義大利國際政治研究所（Institute for International Political Studies, ISPI）就分析，在過去幾年，中國已成為東協最大的貿易夥伴。2024年前10個月雙邊貿易額就已超過7,900億美元。然而，對東協而言，中國遠不止於單純的貿易夥伴。事實上，中國正對這些國家的基建進行大量投資，從港口、鐵路到電信等，這也讓東協將越來越依賴中國市場。雖然其中許多國家都擁有豐富的天然資源，但它們本身缺乏工業能力或規模，因此短期內仍難以擺脫來自中國的供應。
《亞洲新聞台》（CNA）也指出，當川普宣布對全球課徵對等關稅後，中國國家主席習近平隨即訪問了越南、馬來西亞和柬埔寨，並強調中國是這些國家的堅定合作夥伴。然而，專家分析，東協各國仍會重視本身的自主權和獨立性。它們或許會與中國展開更多經濟合作，但同時也會加強與日本和歐盟等其他夥伴合作，來防止對中國過度的經濟依賴。
一直以來，東協國家都採用「竹子外交」的雙軌戰略，即從中國獲得經濟利益，同時依靠美國實現戰略平衡。但隨著美國不斷加強貿易保護主義，這種平衡如今也正面臨壓力。《外交官》（The Diplomat）指出，面對川普的對等關稅，越南和泰國表示，它們願意與華府進行談判，但也將尋求出口市場多元化，減少對美國市場的單一依賴。實際上，未來東南亞各國能否成功爭取美國降低關稅，很大程度是取決於川普政府的最終目標。但無論如何，關稅衝擊很可能也會損害到美國作為堅定可靠的經濟夥伴的聲譽。
從美國立場來看，為了真正落實對中國經濟封鎖，川普的｢對等關稅」表面上是希望各國赴美投資，重振美國的製造業，但深入細看可發現，稅率高的國家幾乎都集中在東南亞，尤其是和中國經貿往來密集，同時也和美國貿易順差較大的經濟體如越南、柬埔寨等。值得注意的是，川普在公告對等關稅後數天，卻突然宣布暫緩90天課徵（中國除外）。這看似反覆無常的決策，但或許我們可推測，川普一系列的關稅政策，背後戰略其實都深具針對性，旨在截斷紅色供應鏈。
然而，對東協各國而言，由於這些國家高度依賴中國的投資和市場，短期內恐無法完全中斷對華的經貿往來。中企在東南亞國家通常都占據價值鏈的高端環節（如品牌、研發），而本地企業大多都是低附加值製造，這也讓許多東協國家面臨中資主導的風險。此外，中國近年的傾銷也為東南亞製造商帶來巨大壓力。因此，如何平衡國家資本、外資（尤其是中資企業）與本國資本，透過國內的政治與經濟安排，促進本國的工業發展，則成為當前東協各國政府必須思考的議題。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Nikkei Asian，2024年7月31日；the Guardian，2025年4月22日；ISPI，2025年4月14日；CNA，2025年4月30日；The Diplomat，2025年4月4日】
