再論WTO的困境與未來
發布日期：2025-07-07
世界貿易組織（WTO）於 1995 年正式成立，總部設於瑞士日內瓦，是全球唯一一個以規則為基礎的多邊貿易制度組織。截至 2024 年，WTO 共有 164 個成員，覆蓋全球約 98% 的貿易總量。WTO 的最高決策機構為每兩年召開一次的部長級會議（Ministerial Conference），主要負責重大協議與談判進程的確認。日常運作則由總理事會及旗下機構負責，而負責處理爭端的則是爭端解決機構（Dispute Settlement Body, DSB）。在這之中最受矚目的，莫過於 WTO 的爭端解決機制。成員若認為他國違反貿易規則，可循正式機制提出申訴，經過磋商、專家小組報告與上訴程序，最終裁決具有拘束力，違規國家若不履行結果，原告國可依法進行報復性關稅等制裁。此制度被廣泛認為是 WTO 最具實質效力的創新設計，成功避免了許多潛在的貿易戰。然而，這套機制要良好地運作，必須依賴一個重要前提，那就是成員國需同意遵守共識原則（consensus）與上訴機構之判決。然而，自美國政府阻撓上訴機構法官續任以來，此制度正面臨空前挑戰，為後續 WTO 功能失靈埋下伏筆。
然而，WTO近年來遭遇最嚴峻的挑戰，莫過於來自美國本身的質疑與抵制。作為 WTO 的主要推動者與最大經濟體，美國歷屆政府雖對制度設計有過不同看法，但自川普政府上任後，對 WTO 的態度轉為明顯敵對，並帶動整體制度走向癱瘓邊緣。川普政府對 WTO 的三大不滿包括：第一、無力制衡中國國家主導型經濟模式；第二、上訴機構（Appellate Body）濫權創設先例；第三、侵蝕美國主權以及未能保障美國勞工與製造業。川普政府長期主張，WTO 對中國的國家主導經濟模式缺乏有效制衡能力，尤其在補貼、技術轉讓與產能過剩等問題上，現行規則難以處理根本結構性扭曲。這使美方對該組織的執法能力產生質疑。根據美國貿易代表辦公室（USTR）2018 年報告指出，WTO 現有機制根本無法處理這類結構性問題。此外，美國也批評 WTO 上訴機構在裁決時超出授權，制定具拘束力的司法先例，限制了美國國內政策空間，例如，涉及「零稅率」計算與反傾銷案的判決常遭美方抨擊為「司法擴權」。川普將 WTO 視為導致美國國內產業空洞化的元凶，並主張現行端解決機制對發展中國家過於寬容，對美國藍領階級造成實質損害。
因此，川普政府於 2017 年起開始阻止 WTO 上訴機構法官續任與補位。至 2019 年底，由於剩餘法官不足三人，導致上訴機制正式癱瘓。這代表任何不服小組裁決的會員國，只要提出上訴，即可讓案件進入「法律真空」，拖延到無限期。儘管之後拜登政府表面上重申對多邊貿易制度的支持，實際上卻延續前任的制度封鎖政策。2021 年，美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）在日內瓦發言時指出，WTO 爭端解決機制必須進行「深層改革」方能重啟。根據美國外交關係協會（CFR）前 WTO 上訴機構法官及資深研究員分析，這種曖昧立場導致其他會員國對美國改革誠意抱持保留態度。此外，川普政府也透過關稅戰繞過 WTO 系統處理的貿易爭端，以「國安為由」對中國鋼鋁課徵重稅，並對價值超過 3700 億美元的中國商品加徵懲罰性關稅，引爆歷時數年的美中貿易戰。根據《紐約時報》（New York Times）報導，這些行動實際上等同於「對 WTO 的去功能化」，更促使其他國家質疑多邊體制的有效性與必要性。正如《美國外交關係協會》（Council on Foreign Relations）資深研究員 Edward Alden 所言，川普繞過 WTO 的舉措「等同於宣布該體制死亡」，這場由美中主導的權力競逐，已嚴重削弱 WTO 的裁判功能，讓WTO陷入一種「有規則卻無執行力」的制度危機。
隨著 WTO 多邊談判陷入僵局，特別是杜哈回合的長期停滯，令上訴機構癱瘓導致爭端處理系統失靈，越來越多國家選擇轉向複邊協議（plurilateral agreements）與區域自由貿易協定（FTAs），以推動特定領域的貿易自由化與制度創新。在 WTO 體系內，複邊協議通常由部分會員針對特定議題自願參與，未必對所有會員具有拘束力，卻有助於避開「全體一致」的決策門檻。例如，2015 年擴大版協議由 53 個 WTO 成員達成共識，涵蓋全球超過 97% 的資訊科技產品貿易，成功消除數千項產品關稅的資訊科技協定（Information Technology Agreement, ITA）；自 2013 年起由 23 國展開談判，涵蓋商業、金融、通訊等服務領域的服務貿易協定（Trade in Services Agreement, TiSA）。儘管中國未參與，該協定仍被視為 WTO 服務貿易規則的潛在更新途徑；另外，2014 年啟動，由中美歐日等 14 國參與，旨在降低太陽能面板、風力渦輪機等環保產品關稅，目前談判雖暫停，仍具象徵意義的環保產品協定（Environmental Goods Agreement, EGA），以及2019 年起，超過 70 國啟動對數位貿易、跨境資料流動、網路服務規範建構的電子商務規則談判，此被視為填補 WTO 對新興議題掌控不足的努力。
另一方面，區域與雙邊自由貿易協定亦快速擴張。例如，美國歐巴馬政府曾大力推動的跨太平洋夥伴協定（TPP）及跨大西洋貿易與投資夥伴協定（TTIP）。前者涵蓋 12 國、佔全球 GDP 約 40%。雖說川普上任後宣布退出，但剩餘 11 國於 2018 年完成《跨太平洋夥伴全面進步協定》（CPTPP）。而後者則旨在整合美國與歐盟市場，但因歐方內部歧見與美國轉向保護主義而擱置。而亞洲方面，由中國主導的《區域全面經濟夥伴協定》（RCEP）於 2020 年完成簽署，成為全球最大自由貿易區，進一步重塑區域經濟架構。根據《經濟學人》（The Economist）指出，這些替代機制雖非取代 WTO，但已在實質上邊緣化了多邊體制。在缺乏統一貿易法院與普遍適用規則的情況下，全球貿易體系正從一個共同場域分裂為多個制度圈。雖然複邊與區域協定提供了彈性，但亦引發「規則碎片化」與發展中國家被排除的風險。沒有 WTO 的整合平台，全球貿易恐陷入制度不一致、標準混亂與治理失效的惡性循環。
根據 CFR 的分析，如果美國拒絕賦予 WTO 任何處理中國問題的角色，「那麼這個機構將形同被宣布死亡」。而面對此困局，WTO 秘書長奧孔喬－伊韋阿拉（Ngozi Okonjo-Iweala）多次呼籲制度改革，並以恢復成員信任為首要任務。她主張，優先恢復上訴機構運作；強化對發展中國家的技術與轉型援助，並推動魚類補貼與數位貿易談判的突破以及鼓勵複邊協定成果逐步納入多邊框架。雖然當前若無美國與中國的實質參與，改革前景仍具高度不確定性。但若WTO能在疫苗分配、數位規則或漁業永續等議題上取得突破，仍有可能重拾自身正當性與領導地位。
面對全球貿易體系的劇烈變遷，WTO 正處於關鍵的歷史十字路口。從杜哈回合的挫敗，到上訴機構的停擺，再到美中對抗對多邊主義的系統性挑戰，這個曾是「全球化憲章」象徵的組織，如今正被質疑功能性、合法性與前瞻性。儘管如此，WTO 的價值並未隨制度困局而消失。它仍然是全球唯一涵蓋超過 160 個國家、具有共同法律規範與爭端解決架構的國際貿易組織。若貿易爭端完全退回無規則的國際政治博弈，弱勢國家將更加難以在制度上自保，全球經濟也將更加不穩。在當前「地緣經濟化」（geo-economics）與「制度碎片化」（regulatory fragmentation）趨勢交錯下，WTO 的未來不只取決於內部改革，更需大國的協助與共識，特別是美國與中國的政治意志。美國若持續封鎖上訴機構，中國若持續採用不透明的補貼與產業政策，則 WTO 恐只能淪為談判平台而非治理機構。
CFR即建議，未來的 WTO 重建，應從幾個關鍵方向著手，首先，是制度改革，恢復上訴機構、簡化共識決策、提高透明度；次之，處理數位貿易、綠色補貼與供應鏈韌性等新議題的納入；再者，強化包容性，真正落實對發展中國家的技術轉移與市場支持；最後，將複邊合作轉向多邊共識，使部分自願協議逐步整合至 WTO 架構中。正如《外交事務》（Foreign Affairs）文章所指出，「WTO 的問題不是它做得太多，而是做得太少」。如果全球領導者無法集體面對氣候、公共衛生、數位壟斷與產業補貼等新挑戰，那麼全球貿易體系將朝更加不穩定與不平等的方向滑落。未來的 WTO 必須朝向制度更彈性、公平性更強的方向改革，以確保自身在全球治理架構中的合法性與核心地位得以延續。
【由張華雄、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2021年6月22日；The Guardian，2020年10月15日，2022年6月17日；The Economist，2015年12月12，2019年12月14日；New York Times，2020年3月5日；Council on Foreign Relations，2022年6月10日】
