川普關稅政策的法律邊界與地緣政治效應
發布日期：2025-07-29
2025年春季，川普再度啟動大規模貿易關稅。此次涵蓋的法律工具比以往更廣，包括重啟並擴大使用《貿易擴展法》第232條、重新援引第301條與第201條，甚至突破性地使用《國際緊急經濟權力法》（IEEPA）推動所謂的「對等關稅」。透過這些機制，川普政府得以繞過國會、快速對多個產業與國家加徵懲罰性關稅。
短短幾個月內，川普已對銅、藥品、半導體、木材與飛機零組件等行業發動調查，並宣布部分關稅將自8月1日起生效。財政部與商務部表示，這些新關稅與現行的「對等關稅」談判無直接關聯，意味著即便各國正在協商，也難以逃脫川普政府另闢蹊徑所帶來的貿易壓力。這種高強度的政策策略，不僅挑戰美國國內的法律體系，也再度激起全球對保護主義與單邊主義抬頭的憂慮。對企業與各國政府而言，這場延續的關稅風暴，已不只是談判籌碼，更可能成為新一輪全球貿易格局重組的前奏。
根據澳洲智庫洛伊國際政策研究所(Lowy Institute)官方研究刊物The Interpreter分析指出，《1962年貿易擴展法》第232條是川普政府最常倚賴的關稅工具之一。該條款授權總統，在商務部認定進口商品對「國家安全」構成威脅時，能繞過國會、直接對進口貨品加徵關稅。這一機制在川普第一任期即被頻繁使用。包括對鋼鐵與鋁材徵收25%與10%的關稅，引發包括加拿大、歐盟與中國在內的報復行動。
川普重返白宮後，該工具再次被積極啟用，且規模更為廣泛與具有策略性。自2025年3月以來，川普政府已啟動至少七項新的第232條調查，目標涵蓋將於8月1日實施50%進口關稅的銅；針對大宗仿製藥及原料藥徵收高達200%的藥品關稅；牽涉台灣、韓國、日本與荷蘭等國的半導體與製造設備的關鍵供應鏈；還有特別針對加拿大與北歐國家的林產品，如木材與木料；關鍵礦物，如鋰、稀土；商用飛機與噴射引擎零件及無人機與螢光矽（polysilicon）相關產品均包含其中。
根據《金融時報》(Financial Times)報導，美國進口銅主要來自加拿大、智利與秘魯，而銅正是電動車、建築、軍事通訊等多項新興與傳統產業的關鍵原料。川普以「中國間接操控全球銅供應鏈」為由，認定銅進口對國安構成威脅，並在未經國會批准情況下，宣布施行50%的關稅。消息一出，全球銅價飆升逾13%，引發華爾街與企業界強烈關切。儘管第232條設計初衷為國防用途，但在川普執政下，該條款被大幅擴張，涵蓋幾乎所有與戰略資源、科技設備相關的進口品項。
專家批評這種「泛國安化」作法違反WTO原則，也弱化美國國內對關稅權力的民主制衡。《衛報》(The Guardian)也指出，商務部的調查程序缺乏透明度，且調查結果對總統不具約束性，幾乎可任意執行。除了經濟層面，川普政府也將第232條作為地緣政治施壓工具。例如，加拿大雖配合撤回數位稅提案，仍被加徵35%木材關稅；墨西哥因美方指控其未能阻止芬太尼走私，被課以30%藥品關稅；巴西則因前總統波索納洛面臨政變指控而遭威脅徵收50%金屬稅率。這些行動顯示，232條雖表面為經濟措施，實際已成川普政府對外政策的重要槓桿。川普對第232條的再度操作，標誌著關稅不再只是保護產業的經濟工具，而是與國安、外交與意識形態緊密結合的全方位施壓手段。這也讓全球主要出口國與美國企業陷入高度政策不確定性，進而削弱投資意願與市場信心。
除了第232條外，川普政府亦積極運用《1974年貿易法》中的第301條與201條，進一步鞏固「美國優先」關稅體系。這兩項條款分別針對不同類型的貿易威脅，一為報復性措施，另一為臨時性產業防衛，皆賦予總統高彈性的單邊行動權限。第301條允許美國貿易代表辦公室（USTR）對他國「不公平貿易行為」進行調查，並可授權總統對其加徵報復性關稅。
川普在2018年即援引該條，發動對中國總額超過5500億美元商品的關稅措施，開啟歷時數年的美中貿易戰。2025年，川普政府暗示將再次啟用301條，針對「藥品價格操控」、「技術轉移」、「對美不公數位稅」等問題，展開新一輪貿易制裁程序。據《路透社》(Reuters)報導，歐盟、日本與印度近期皆處於可能被301條「點名」的名單中，談判氣氛因此陷入僵局(雖歐盟與日本近日皆有15%對等關稅新聞確認)。
而第201條則設計為「緊急防衛機制」，當進口激增對美國某一產業造成嚴重傷害時，總統可採取暫時性措施，如加徵關稅或設置配額。川普曾在第一任期中，以此條款對太陽能板與洗衣機加徵關稅，效期四年。儘管這些關稅有助短期保護國內製造商，但根據《美國國際貿易委員會》（USITC）2022年報告，消費者價格因此明顯上升，而美國製造業的就業成長幅度則相對有限。
以太陽能為例，儘管模組價格上漲，美國太陽能安裝業反而受到壓縮，導致下游失業人數高於上游新增就業。在川普第二任期中，雖尚未正式啟動新一輪201條關稅，但有跡象顯示該條將再次成為保護國內產業的工具，尤其針對因中國出口激增而面臨壓力的電動車電池、鋰礦加工與風力機組等行業。透過第301與201條，川普不僅展現其擅長動用法律工具的靈活策略，更進一步將關稅納入外交籌碼與產業重建計畫的一環，使全球貿易秩序面臨持續性的摩擦與重構壓力。
然而，川普其第二任期內引發最大爭議的，並非傳統關稅工具的再次使用，而是他罕見地援引《1977年國際緊急經濟權力法》（IEEPA），推出所謂的「對等關稅」（reciprocal tariffs）計畫。這一做法引爆法律界與國際社會的廣泛關注，也成為多起訴訟的核心爭點。
IEEPA原設計目的，在美國遭遇國家安全危機或外交重大威脅時，賦予總統在無需國會授權的情況下，能凍結資產、限制資本流動，或施加其他經濟制裁。歷任總統多用於對付恐怖主義、武器擴散、敵對國家等情境。川普卻首度將該法應用於一般貿易政策，並宣布將依據該法，對「未實現對等稅負」的國家商品課徵懲罰性關稅。
這項政策於2025年4月2日公布，波及範圍廣泛，包括數十國、數百項商品。但由於IEEPA並未明文授權總統對進口商品定價或徵稅，多個法律智庫與商業組織迅速提起訴訟，指控此舉違憲。根據《美國企業研究院》（AEI）與《布魯金斯學會》（Brookings Institution）的分析，IEEPA若被解讀為允許總統無限制徵稅，將嚴重破壞美國三權分立原則。截至2025年7月，已有兩起案件遞交至美國最高法院審理。儘管裁決尚未出爐，但若法院認定川普違憲，將對川普整體貿易政策構成重大打擊。
不過，也有觀察家擔心，即便面臨敗訴，川普也可能尋找其他法律途徑，繼續推動類似措施。例如，以232條名義重新包裝「對等關稅」，或由財政部與USTR另設規避性行政命令。IEEPA的應用，暴露出美國總統在貿易領域的模糊授權與法律邊界。川普的策略，不僅是挑戰法院，更是在測試總統職權的上限。對全球貿易而言，這樣的風險與不確定性正是企業與外國政府最感焦慮之處。
川普第二任期對貿易政策的重新加碼，不僅加劇了全球經濟的不確定性，也重創了傳統盟友之間的信任機制。雖然川普政府對外宣稱正在進行「90天內完成90項貿易協議」的談判，但事實上，多數協議內容薄弱，執行力不足。其中最具爭議的是越南協議，川普在未經正式磋商結束的情況下，於一場競選造勢中突然宣布協議已「成功達成」，使美越談判代表團雙方皆措手不及。據《彭博社》(Bloomberg)報導表示，這份協議並未詳細列出商品清單與執行機制，被形容為「政治煙火而非政策突破」。在歐洲方面，歐盟則明確表態，與川普政府可能達成的貿易協議僅限於「原則性聲明」（agreement in principle），並非具有法律效力的正式協定。法國與德國均擔憂川普藉關稅談判迫使歐洲讓步於美國農產品進口、數位服務課稅暫緩等政策，影響歐洲主權決策。南韓新政府則態度悲觀，認為目前談判氣氛充滿不確定性，不利雙邊合作的制度化發展。
而地緣政治因素在川普的關稅政策中亦佔重要位置。加拿大儘管在政策上多次配合美方，如撤回數位服務稅提案、同意修訂碳邊境稅標準，但仍於2025年7月被加徵35%木材關稅。有分析指出，川普將此視為對總理杜魯道政府在G7會議中未全力支持美國對中政策的懲罰性措施。另一個例子是墨西哥，雖然美墨關係在拜登政府時期略有改善，但川普重新指責墨西哥「放任毒品與非法移民入境」，並對墨國出口藥品加徵30%關稅。這項政策引發兩國藥品供應鏈緊張，造成美國多項處方藥價格上漲。
此外，川普對巴西的動作更具政治性。因川普盟友、前總統波索納洛因涉嫌發動政變被起訴，川普威脅對巴西鋼鐵與農產品加徵高達50%關稅。這被廣泛視為以關稅作為政治施壓與表態的工具，而非單純經濟策略。這些作為突顯出川普的關稅政策已從以往的產業保護主義，進一步升級為外交與地緣政治操弄的工具。國際社會普遍擔憂，美國在缺乏制度約束下，將使全球貿易規則進一步瓦解，轉向一個充滿單邊威脅與雙邊討價還價的「交易型國際秩序」。
川普的貿易政策從其第一任期即展現出與前幾任總統完全不同的作風；第二任期則更加單邊主義。透過對《232條》、《301條》、《201條》與《IEEPA》等法律的廣泛運用，川普打破過去總統在貿易領域的自我約束傳統，試圖以總統權力凌駕國會與國際協定。不僅造成法治爭議，也讓企業界與國際社會無所適從。
根據《美國商會》（U.S. Chamber of Commerce）在2025年7月發表的調查，高達72%的會員企業表示「無法為未來半年進行有效的貿易與投資規劃」，主因即為「政策不確定性與總統的關稅威脅言論」。更值得關注的是，川普不再僅將關稅視為經濟保護工具，而是整合為其地緣政治與選舉動員戰略的一環。他對中國、墨西哥、加拿大與巴西的政策，不僅反映貿易利益考量，更摻雜外交關係與選區政治的算計。這使得美國貿易政策失去可預測性，進一步削弱了全球對美國作為多邊貿易領導者的信任。
對外國政府而言，這是一場與時間賽跑的博弈，在8月1日最後期限前是否要接受條件不明、內容片面的雙邊協議？還是賭美國國內法院、國會或選舉能限制川普政策的發酵？無論選擇如何，全球貿易秩序正在走向一個更加碎片化、不確定、而政治主導的未來。最後，就如川普所說的那句話：“You will never be disappointed with The United States of America.”——然而，對多數美國貿易夥伴來說，現實早已證明，這句話更像是對未來不確定性的預告，而非承諾。
【由張華雄、劉又銓綜合報導，The Interpreter，2025年7月15日；The Guardian，2025年7月16日；Financial Times，2025年7月16；Bloomberg，2025年7月14日；U.S. Chamber of Commerce，2025年7月；Reuters，2025年6月28日；Brookings Institution，2025年4月；USITC Report，2022年】
