美國新貿易政策之思維
發布日期：2026-05-04
前美國貿易代表Robert Lighthizer日前投書《外交事務》（Foreign Affairs）認為，川普正透過對等關稅與232條款等措施，建立一套以「平衡」、「透明」和「主權」為核心原則的新國際貿易體系，來取代已失靈的舊貿易制度。Lighthizer認為，無論是全球化與自由市場下的生產外包；或是中美關係正常化、中國取得美國的「最惠國待遇」，並加入世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）。這一連串美國國內政策的發展，最終引發了「中國衝擊」（China shock），導致美國流失近500萬個工作機會，並在未來20多年拖累其經濟成長。
在貿易逆差方面，Lighthizer表示，早在1970年代初期，美國就已出現貿易逆差。到了2000年後，逆差規模不斷擴大。從2020年至2024年，美國的商品貿易逆差增加了40%，達到1.2兆美元。龐大的貿易逆差後果，便是美國將數兆美元的財富轉移至海外。隨著貿易逆差擴大，美國也流失了數百萬個工作機會，尤其是製造業。美國的製造業在1999年時約有1,730萬名就業人口，但如今已降至約1,260萬人。這也導致勞工的薪資成長陷入停滯。美國的實質家庭收入中位數在過去25年間僅成長約17%（以2024年美元計，從約7.2萬美元增至8.4萬美元）。
雖然Lighthizer批評過去的國際貿易體系，但他並非全盤否定貿易為美國帶來之效益。事實上，貿易在某種程度上有助於美國的經濟成長和重建戰後的國際秩序。然而，自21世紀後，高度全球化的發展，已使舊有體系失去了節制和平衡。過去美國認為，如果自身對外開放市場，讓本國產業和勞工面對全球競爭，其他國家也會採取同樣的行動。如此一來，進、出口都將同步增加，所有國家的生活水準都會提升。不過，這種預期的前提是，各國在發展其經濟時都會遵守此套規則，但現實並非如此。有專家指出，所謂的「自由貿易」，實際上就是美國扮演「全球最終消費者」的角色。倘若他國透過產業政策在國內造成產能過剩時，它們可以銷往美國市場來轉移外部性成本。
與此同時，自由貿易帶來的失衡現象也日益固化。各國開始依賴產業政策來維持長期的貿易順差。在中國全面進入全球貿易體系後，問題更加嚴峻。Lighthizer指出，中國政府不僅透過干預匯率、提供企業大量補貼、對國內市場高度封閉等手段，還進一步利用經濟間諜和技術竊取等方式，加速自由貿易體系的失控。
為強化美國的經濟安全，川普正試圖打造一套新貿易秩序。除了對全球課徵關稅外，也和多國達成協議，擴大美國農產品及其他商品的海外市場進入，並促使多國承諾對美國產業進行大規模投資。Lighthizer認為，透過以上措施，美國將建立一套新的全球貿易體系，由華府和主要自由民主的貿易夥伴共同協商，並透過國際協議和美國法律加以確立。新體系的核心目標，是維護美國的經濟和國家安全。這意味著，華府必須防止本國財富流向任何地緣政治對手，同時也確保美國在關鍵和戰略的產業上，維持全球競爭力。除了確保美國的經濟持續成長外，新體系也要讓成長的果實能更公平地在全國分配，透過創造大量的工作機會，使絕大多數的民眾受益。
當然，要達成上述目標，關鍵原則是「平衡貿易」（balanced trade）。這並不代表每個雙邊貿易都要實現平衡，因為在某些情況下，長期的雙邊失衡或許對雙方都有利。但各國應承諾維持其整體國際貿易的平衡，而這種平衡應以較短的週期（如三年平均）來觀察。Lighthizer指出，在這樣一套明確的制度下，貿易的整體效益才能最大化。所有參與國都能自由調整政策，以達成維繫政治和社會穩定所需的目標，但也不能將政策成本外部化給他國承擔。
Lighthizer建議，各參與國可建立一套客觀方法，用以衡量彼此的進、出口數據。在達成貿易平衡的國家，將在其他成員間享有較低關稅的待遇；若某國在一段期間內，持續出現順差或違反協議，則會面臨其他成員提高關稅的抑制，直到政策調整並恢復平衡為止。至於一些開發中國家，則可被允許在短期發展需求下維持貿易逆差，以支持其經濟成長。而其他未參與這套新體制的國家，則將被課以更高的關稅。
整體而言，川普的新貿易政策旨在扭轉過去已失靈的自由貿易體系。在冷戰時期，美國期望利用自身在全球的經濟影響力，透過和西方及其他民主盟友構建一套自由貿易秩序。在政治上，這能讓美國在戰後，利用貿易協助歐洲經濟快速復甦，防止蘇聯勢力擴大；在經濟上，也能利用自由貿易的框架，擴展美國的出口市場，提升本土製造業的動能。然而，當冷戰落幕後，世界經濟開始走向全球化發展。在成本思維下，大量美國製造業將產能轉移至中國或其他人力成本相對低廉的國家。由於製造業外移，造成本國的就業機會流失，讓原先在五大湖鐵鏽帶的勞工面臨嚴重的失業衝擊。
本土製造業過度外移，意味著國家很可能需依賴更多的貨物進口。在此邏輯下，貿易逆差基本上難以避免。此外，過去在全球化中受益最大之一的中國，也被美國指控該國政府長期利用產業補貼、技術竊取等不公平手段，不但扶植陸企成長，也讓中國的經濟實力日益擴大，從而加深對美國霸權的威脅。簡言之，過去的自由貿易體系主要係由西方國家（以美國為首）之價值和利益來主導，但隨著中國的經濟發展，如今已撼動美國在該體系的領導地位。為此，川普現在希望重建一套全新的貿易規則，以此抗衡中國。
美國現任貿易代表Jamieson Lee Greer日前出席眾議院的貿易政策聽證會中指出，川普總統上任的短短一年內，已成功扭轉美國過去貿易逆差的困境。自川普去年4月推出對等關稅措施至今（2026）年2月期間，美國的貨物貿易逆差較上（2024）年同期下降了24%。Greer表示，由於降低對中國的貿易依賴，去年美國商品貿易逆差的成長速度已顯著放緩至2%，且仍持續下降。美國對華貨物貿易逆差將降至2,020億美元，為自2004年以來最低的水準；同時，中國在美國的進口占比也降至9%。在產業回流方面，2025年第四季美國的製造業生產力較2024年同期成長2.4%，製造業的薪資成長4.7%。換言之，美國製造業勞工的平均產量更高，收入也更高。目前美國製造業有近44萬個職缺，為美國民眾提供更多工作機會。
從川普去年援引《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act , IEEPA）對全球課徵對等關稅的角度來看，美國已將傳統的貿易矛盾升級成國安議題。由此可預知，美國的新貿易政策將不僅關注行政效率，更關注供應鏈安全、韌性和戰略優勢。關稅、經濟制裁、出口管制等手段，未來也可能會愈漸普及化。
【由梁耀鐘、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2026年4月21日； USTR，2026年4月22日】
