美國再工業化的困境與展望
發布日期：2026-08-11
美國在過去一個多世紀以來，憑藉強大的發明與製造實力奠定了全球繁榮基石，但如今在國家驅動的新競爭時代，這項根基正面臨著被稱為「第二波中國衝擊」的嚴峻考驗。與過去低價商品的影響不同，這場競爭是針對先進產業「技術主導權」的爭奪。然而，疫情期間的晶片短缺，深刻暴露了美國製造業能量不足的問題，並持續拖累本土產業的發展。因此，如何順利推動「再工業化」，已是美國的當務之急。
前總統拜登政府時期國家安全顧問Jake Sullivan針對「美國再工業化」於《外交事務》（Foreign Affairs）發表專文，說明在過去幾十年間，國家資源的挹注，如何使中國與美國的技術差距逐漸縮小。相較於美國過去任由生產基地移往海外，北京政府則是透過「中央主導與國家驅動」的「國家資助型創新融資體系」，將大量補貼注入優先領域，以擴大產能和低價傾銷主導市場，甚至將工業產能轉化為地緣政治的脅迫工具。美國目前雖在研發領域維持領先地位，但過去一貫「創新與生產剝離」的模式，正使美國自身付出慘痛代價。麻省理工學院（MIT）研究表明，在複雜且高價值的產業中，創新的效率取決於設計與生產的鄰近性，當製造業移往海外，研發與工廠之間的反饋機制就會斷裂，最終侵蝕國家的創新優勢。
事實上，美國過去曾實踐源自建國之父一員漢密爾頓思想的「國家賦能型資本主義」模式，「並在後世」引導二戰時期金融復興公司（RFC）建立工業產能。冷戰期間，也在政府的主導下，將科學與戰略目標相結合，設立NASA等機構，並保障採購半導體的措施，奠定日後產業生態，孕育出Intel 和 AMD等領導企業。這證明了，只要有效地配置公共資本，就能投資於私營資本不願或無力單獨資助的關鍵產業。然而自1970年代中後期起，美國政府開始傾向由市場資本進行配置的決定，致使政府功能縮減，金融、研究與生產之間的紐帶日益萎縮，為關鍵供應鏈、藥品原料與船隻等製造實力全面薄弱種下遠因。
為此，該文點出美國要推動再工業化，首要須克服三項金融障礙。第一，部分戰略性工業領域仰賴於無法穩定提供資源的私人市場。如核電廠、晶圓廠、造船廠及關鍵精煉廠需要巨額的預先投入與數十年的回報期，使私人投資者因缺乏預測性而採取「觀望」態度，造成社會整體層面的投資不足。第二，創新技術從原型邁向商業量產的「規模擴張（Scale-up）」階段存在巨大的融資缺口。風險投資往往會避開高資本密集、回報慢的重資產工廠，使企業難以渡過規模化的擴張期。第三，市場無法為「正外部性（Positive Externalities）」定價。像是先進製造在為私人投資創造收益的同時，會額外帶來的供應鏈網絡、工程能力及學習經驗強化整個產業生態的好處，但這些益處並不會由單一企業獨享回報。
除此之外，再工業化還面臨著內外部的雙重挑戰。在外部環境層面，地緣政治衝突加劇，使美國企業在面對獲得國家高額補貼、免費土地及市場需求保障的中國競爭對手時，承受著巨大的競爭壓力。內部制度部分，美國則面臨深層的結構性缺陷。由於政府機制過於碎片化，陷入高昂的行政監管成本與繁瑣的許可流程。加上採購政策缺乏連貫性，難以提供規模化所需的穩定需求。更關鍵的是，美國缺乏一套明確界定「戰略產業」與「基準產能」的整體框架，導致聯邦政府的介入始終呈「被動應對、危機導向」的零星狀態，極易隨政黨輪替而擺盪。再者，由於政府缺乏一個能深耕資本市場的永久性公共投資機構與跨國協調機制，使得私有基金與盟國資源無法有效整合，最終造成重複補貼與市場割裂。
面對這些挑戰與重塑供應鏈的戰略機遇，該文認為美國應建立一個經聯邦特許、面向市場且擁有獨立資產負債表的公共投資機構「美國戰略投資基金（U.S. Strategic Investment Fund）」。以500億美元作為啟動資金，專注於連結私人資本促進共同投資，並將投資、貿易、採購和監管工具有效統一在「經濟戰略」框架內。在組織架構上，設立由財政部主持，具內閣級別的「戰略投資委員會」，負責將政策工具與投資槓桿對齊，協調國防部等機構簽署多年期採購承諾。為造船、電網變壓器等關鍵項目提供「可預測的需求與現金流」，同時解決監管瓶頸和許可簡化來推動項目落地。
承上所述，戰略暨國際研究中心(CSIS)相關研究報告亦以軍事角度強調再工業化的必要性，側面呼籲集中投資於戰略產業的重要性。報告指出，美國受限的工業產能，正遭到中國等競爭對手重新評估美國持久戰的能力。因此若要提升國防的「產能威懾」，應積極推動多年期採購合約，提供穩定需求信號以引導民間投資擴廠。其次可引用《國防生產法》，重點投資火箭發動機等底層零組件，解決供應商瓶頸。
美國戰略投資基金的執行路徑規劃，將採用差異化的投資策略。針對造船或變壓器等成熟且資本密集度極高的產業，可結合關稅與包銷協議重建國家的基礎產能。對於機器人、下一代核能、生物技術等創新驅動領域，則應專注於提供規模化擴張資金，協助企業突破量產困境。在地緣政治與全球盟友協調方面，美國與中國的工業競逐絕不會僅限於美國本土。未來的再工業化藍圖還必須將戰略眼光拓展至海外盟友。美國藉由協調與英國、澳洲及日本等盟國的戰略投資與產業政策，可在不複製威權集權模式的前提下，匯聚龐大的資本與市場規模，達到足以抗衡中國國家驅動體系的競爭規模。
最後，在基金推動的過程中，將藉由高度獨立的董事會、透明標準以及投資組合層級的回報目標，來強制實施嚴格的財務紀律，避免公共投資可能淪為政治徇私或自我交易工具的質疑。然而，對於投資新興技術可能導致納稅人蒙受損失的公眾質疑，在當前地緣政治競爭的情勢下，應建立「部分項目失敗不可避免」的風險承擔意識。整體而言，基金的設立並非取代私人市場，而是精準針對「私人投資者已證明無法單獨提供融資」的邊緣領域進行投資，透過提供靈活條款和釋放穩定需求訊號來吸納部分風險，藉此催化更龐大的機構資金進入戰略產業。
整體而言，美國再工業化的成敗，很大程度上取決於能否擺脫對「市場機制」導向的掌控，重新將資本轉化為國家實體戰略能力。設立「戰略投資基金」不僅勢在必行，更需與現行的「關稅」及「稅收抵免」共同推進。藉由關稅掃除外國不公平競爭，再由稅收抵免激發市場廣泛誘因，而戰略基金則在最關鍵的瓶頸點進行精準且耐心的資本干預。以此為根基，即可逐步修復美國破碎的生產生態，重塑本土製造與全球競爭。
【由林美娟、劉又銓綜合報導，Foreign Affairs，2026年7月29日；CSIS，2026年7月27日】
